# На главную страницу

VoV

На главную страницу

A.A. МИШИН КОНСТИТУЦИОННОЕ (ГОСУДАРСТВЕННОЕ) ПРАВО ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН Издание пятое переработанное и дополненное Рекомендован кафедрой конституционного права юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова и юридическим факультетом Поморского международного университета им. М.В. Ломоносова ББК 67 М71 '; Издание осуществлено при поддержке "Грид Фонда" Редакционная коллегия Сопредседатели: к.ю.н. П.Д. Баренбош", к.ю.н. Ал. А. Мишин Члены редакционной коллегии: ^ д.ф.н. А.Г. Барабошев, к.ю.н. Н.А. Богданова, к.ю.н. В.И. Лафитский, д.ю.н. О.Э. Лейст, к.ю.н. Е.А. Мишина, к.ю.щ Е.Я. Павлов, к.ю.н. Т.Н. Рахманина. к.фил.н. 3.И. Сироткина А.А. Мишин М71 Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учебник. - М.: Белые альвы, 1996"- 400 с. ISBN 5-7619-0036-Х Пятое издание учебника профессора МГУ им. М.В. Ломоносова Мишина Августа Алексеевича (1924-1993 гг.) подготовлено редакционной коллегией на базе гретьего издания учебника 1989 года и рукописей из архива професо ра Мишина последующих лет; в учебник включен также отрывок из i юнографии АЛ. Мишина "Принцип разделения властей в консттпуцю ином механизме США" (глава ХП). Глава профессора МГУ им. М.В. Ломоносова Георгия Васильевича Барабашева (1929-1993 гг.) "Местное уп )авление в зарубежных странах", бывшая органической частью предыдущих изданий учебника, представлена и в этом издании. В приложение к учебнику входят: 1. Программа курса "Конституционное (государственное) пр!во зарубежных стран" и список рекомендуемой литературы. 2, Коне-га 1уция США (в переводе А.А. Мишина и В.А. Власихина), а также изв; [ечения из конституций Японии, Италии, Испании. 3. Статья Л.В Никит иижого "Его борода была знаменем всех студентов юрфака" ("Новая е: кедневная газета" - №3. - 3 сентября 1993), дающая представление о личности профессора А.А. Мишина. Редакционная коллегия п)еяполагает совместно с учениками и единомышленниками А.А. Мш шна и Г.В. Барабашева продолжать работу над последующими изданиями учебника, дополняя отдельные главы новыми материалами на базе кс нституционных систем Австрии, Бразилии, Великобритании, Германии, Индии, Испании, Италии, Канады, Мексики, Нвдерландов, США, Франции Швейцарии, Японии. Выбор этих стран объясняется позицией профессора АА. Мишина - обучать студентов основам конституционного (гойударственного) права зарубежных стран, в первую очередь на базе развитых, состоявшихся конституционных систем, а также на примере стран с, федеративной формой государственного устройства, знание которой так ражно для российских юристов. 1 ББК 67 ISBN 5-7619-0036-Х О Мишин А.А., 1996. О ЗАО Издательство "Белые альвы", 1996. ПРЕДИСЛОВИЕ Предлагаемая вниманию читателей книга - это дань памяти видного ученого-правоведа профессора Августа Алексеевича Мишина. Она подготовлена его учениками на основе учебников и монографий, автором которых был А.А. Мишин, и лекционных курсов, прочитанных им в Московском государственном университете, в стенах которого прошла вся его научная и преподавательская жизнь. Если провести социологический опрос многих поколений выпускников юридического факультета этого университета на тему "Чьи лекции, прослушанные вами за годы обучения, запомнились более всего?", то есть все основания полагать, что на первом месте окажется профессор Мишин. И дело здесь не столько в тематике лекций (читавшийся им курс - Зарубежное (буржуазное) конституционное право - в познавательном плане достаточно интересен) и даже не в своеобразном стиле чтения лекций, сколько в самой личности лектора. Это был талантливый, неординарный, яркий человек широкого кругозора знаний, острого ироничного ума. А.А. Мишин принадлежал к трагическому поколению 1924-го года рождения, мужская часть которого почти полностью погибла в Отечественной войне. Сам он в битве под Москвой потерял руку до самого плеча и после ранения долгое время находился между жизнью и смертью. Однако впоследствии окружающие в редких случаях замечали, что у профессора одна рука, он все делал сам, прекрасно плавал, ходил в походы на лодках и байдарках, был отличным кулинаром, в одежде предпочитал спортивный стиль и не носил галстуков. И при всем том к нему полностью подходила известная формула "маститый профессор". Он действительно был таковым - ведущим специалистом в области зарубежного конституционного права. В 60-80-е годы эта дисциплина носила как бы двойственный характер. С одной стороны, она усердно критиковала западные порядки, "лицемерие буржуазной демократии", и эта ее сторона особенно была на виду. С другой стороны, в рамках этой дисциплины изучались институты и процедура западной демократии, и накопленные знания впоследствии оказались весьма полезны при формировании таких институтов новой российской демократии, как 3 парламентаризм, избирательная система, судебный конституционный контроль и многое другое. В этом плане Мишиным было сделано немало, достаточно, например, вспомнить его книгу "Принцип разделения властей в конституционном механизме США" (1984), показывающую как реально функционирует в осуществлении этого принципа система сдержек и противовесов. Впрочем, в эпоху развитого социализма стремление перенести основной акцент на эту вторую, позитивную сторону научной дисциплины оборачивалось нагоняем со стороны вышестоящих структур и соответственно неприятностями от окружающих, что не раз испытывал на себе профессор Московского университета. В научно-исследовательской деятельности А.А. Мишина американская проблематика, а точнее конституционное право США, заняла центральное место. Известен его политико-правовой комментарий к Конституции США (1985), подготовленный совместно с В.А. Власихиным. Он неоднократно выезжал в США, выступал с лекциями в университетских^ иных аудиториях и пользовался успехом, в частности, благодаря умению ответить на вопросы образно и нестандартно (а точнее неказенно). Так, в самом конце 70-х годов, отвечая на вопрос, существует ли в Советском Союзе свобода вероисповедания, он не стал цитировать соответствующие законоположения, а сказал примерно так: сейчас в Москве поздний вечер и моя верующая матушка молится о том, чтобы я вернулся живым и невредимым из вашей страны, о которой у нее примерно такое же представление, как у того, кто задал мне этот вопрос о России. У Августа Алексеевича Мишина было много друзей, а еще больше учеников. Я принадлежу к числу первых и до сих пор не могу смириться с тем, что его нет рядом. Отрадно, что его ученики хранят память об учителе (что бывает далеко не всегда), о чем, в частности, свидетельствует и данная книга. Однако вряд ли она даст читателю достаточно полное представление об ее авторе. Быть может, более эффективной линией научной преемственности была бы подготовка его учениками коллективного оригинального труда, продолжающего традиции их учителя. Будем надеяться, что это - следующий шаг. В.А. Туманов, Председатель Конституционного суда Российской Федерации 4 Глава 1 ПРЕДМЕТ, ИСТОЧНИКИ И СИСТЕМА КОНСТИТУЦИОННОГО (ГОСУДАРСТВЕННОГО) ПРАВА ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН §1. Предмет конституционного (государственного) права зарубежных стран Предметом науки конституционного (государственного) права зарубежных стран является государственное право конкретных стран или, иными словами, национальные государственно-правовые системы, изучаемые как в аналитическом, так и в синтетическом плане. Для определения предмета науки конституционного (государственного) права нужно прежде всего установить понятие самого государственного права. Государственное право в каждой стране является основной, главной отраслью национальной системы права. Как и всякая другая отрасль права, оно представляет собой совокупность юридических норм, выражающих волю либо правящих политических элит, либо определенных социальных групп общества. Конституционное (государственное) право закрепляет основные принципы о народном суверенитете, верховенстве парламента, равенстве всех перед законом, господстве права и т.д. Конституционное (государственное) право закрепляет также механизмы политической власти, ее организацию и формы осуществления. При этом главной идеей, положенной в основу организации власти, является принцип разделения властей. Среди форм осуществления власти выделяются народное представительство и прямая демократия. Фактическая их реализация, степень адекватности результатов волеизъявлению граждан зависят от политического режима, существующего в государстве на конкретном этапе его развития. Конституционное (государственное) право закрепляет и государственно-территориальную организацию власти, максимально 5 соответствующую конкретным историческим условиям развития данной страны. Исходя из этих предварительных соображений, можно дать следующее определение конституционного (государственного) права, памятуя при этом, что речь идет не о каком-то общем для всех зарубежных стран праве, а о национальном государственном праве. Конституционное (государственное) право есть основная отрасль права страны, представляющая собой совокупность юридических норм, закрепляющих экономическую основу общества, форму правления и форму государственного устройства, определяющих организацию, компетенцию и порядок деятельности высших и местных органов государственной власти и управления, права и обязанности граждан и подданных, избирательное право и избирательную систему. Данное определение носит описательный характер. Оно не является всеобъемлющим и имеет своей целью дать перечень лишь основных предметов правового регулирования, не останавливаясь на таких важных вопросах, как организация местного управления, судебная система и т.д. Такое определение необходимо для правильного понимания всего последующего материала. Конституционное (государственное) право, будучи основной отраслью системы права, определяет основы других ее отраслей -административного, финансового, уголовного, гражданского и т.д. Это объясняется тем, что государственное право содержит в себе нормы, устанавливающие основные принципы отдельных отраслей данной национальной системы права. Так, нормы государственного права, регулирующие частную собственность, являются основополагающими для гражданского права; нормы государственного права, регулирующие правовое положение личности, определяют характер уголовного и гражданского процессуального права и т. д. Конституционное (государственное) право подразделяется на отдельные институты. Институт государственного права представляет собой совокупность однородных норм, регулирующих определенный вид общественных отношений. Например, конституционные нормы, правила регламентов палат, регулирующие порядок организации и внутреннюю структуру, компетенцию, законодательную процедуру парламента, а также права и обязан6 ности депутата, составляют государственно-правовой институт парламента. Конституционные нормы, определяющие порядок издания правительством нормативных актов по предметам, входящим в исключительную компетенцию парламента, составляют институт делегированного законодательства. Подобным же образом конструируются и другие государственно-правовые институты. Подразделение конституционного (государственного) права на отдельные институты определяет систему курса государственного права зарубежных стран. Предметом правового регулирования государственного права зарубежных стран являются определенные группы общественных отношений, складывающиеся в процессе осуществления государственной власти. Будучи урегулированы нормами государственного права, эти общественные отношения становятся конституционно- (государственно-) правовыми. Следует, однако, иметь в виду, что государственная власть осуществляется в самых различных формах и с помощью различных политических, правовых и иных учреждений, и правоотношения, возникающие при этом, далеко не всегда являются государственно-правовыми. Более того, в процессе осуществления государственной власти иногда возникают такие общественные отношения, которые, как правило, вообще не регулируются нормами государственного права. Так, правящие политические силы осуществляют государственную власть с помощью политических партий и общественных организаций, но возникающие при этом общественные отношения не всегда являются правоотношениями, так как при демократическом политическом режиме они не всегда регулируются нормами права. Государственная власть в широких масштабах осуществляется в форме правосудия, но возникающие при этом общественные отношения не являются государственно-правовыми, так как они регулируются нормами уголовного и гражданского права, как материального, так и процессуального. В процессе налоговой и финансовой деятельности государства складываются общественные отношения, регулируемые нормами финансового и административного права. В современных условиях государство в большей или меньшей степени активно вмешивается в экономическую жизнь страны. Экономическое регулирование находит свое выражение в управ7 лении государственным сектором, в составлении и осуществлении экономических планов, программ и т.д. Если в процессе национализации и при разработке и принятии экономических планов возникают государственно-правовые отношния, то в ходе управления национализированными предприятиями и при осуществлении экономических планов складываются общественные отношения, регулируемые прежде всего нормами административного, финансового и гражданского права. Государственная власть осуществляется в области внешней политики, в процессе руководства системой народного образования, в процессе осуществления социальных функций, в области управления вооруженными силами, полицией, разведкой, жандармерией и т.д. Во всех этих случаях разнообразные общественные отношения регулируются, как правило, не нормами государственного права и соответствующие отношения не носят государственно-правового характера. Наряду с этим можно выделить такие формы осуществления государственной власти, в ходе применения которых возникают именно государственно-правовые отношения. К числу таких форм осуществления государственной власти относятся законодательство, нормоустанавливающая деятельность правительства, выборы, референдум, порядок осуществления прав и свобод, надзор и контроль за местными органами управления и т.д. Итак, не все общественные отношения, возникающие в процессе осуществления государственной власти, регулируются нормами конституционного (государственного) права. Исходя из этих соображений, можно дать следующее определение конституционно(государственно-) правовых отношений, существующих в обществе. Конституционно(государственно-) правовые отношения представляют собой такую группу общественных отношений, складывающихся в процессе осуществления государственной власти, которые регулируются нормами государственного права. Субъектами государственно-правовых отношений являются центральные органы государственной власти и управления, органы конституционного надзора, члены федерации, местные органы государственной власти и муниципалитеты, депутаты центральных и местных представительных учреждений, граждане и подданные. В некоторых странах субъектами государственно- правовых отношений могут быть центральные и местные партийные органы. Государственно-правовые отношения складываются между различными субъектами. Прежде всего следует выделить те государственно-правовые отношения, которые возникают между центральными органами государственной власти, например, между главой государства и парламентом в процессе осуществления первым права вето, права роспуска парламента и перерыва сессий и т.п. Сюда же относятся отношения между парламентом и правительством при осуществлении делегированного законодательства и парламентского контроля за деятельностью правительства; отношения между главой государства и правительством - при формировании последнего, в случае контра-сигнатуры премьером и министрами актов монарха или президента. Между главой государства, парламентом и правительством, с одной стороны, и органом конституционного надзора - с другой, государственно-правовые отношения складываются в процессе опротестования последним нормативных актов, принятых названными центральными органами власти. Обширная группа конституционно- (государственно-) правовых отношений возникает в федеративных государствах между союзом в лице его органов государственной власти и отдельными субъектами федерации. Государственно-правовые отношения между гражданами и подданными и центральными органами государственной власти возникают во время всеобщих выборов при проведении референдума и плебисцита, при осуществлении народной инициативы. Между центральными органами государственной власти и муниципалитетами государственно-правовые отношения складываются при осуществлении "административной опеки", при роспуске муниципалитетов, при отстранении от должности мэров и т.д. Между гражданами и муниципалитетами государственно-правовые отношения возникают при выборах органов местного управления, при осуществлении отзыва членов муниципальных советов. В обществе, таким образом, существует множество видов конституционно- (государственно-) правовых отношений, складывающихся между различными субъектами. Все эти правоотношения имеют много общих, совпадающих черт, так как они возникают на основе норм, входящих в одну отрасль права. §2. Источники и система конституционного (государственного) права зарубежных стран Источники конституционного (государственного) права чрезвычайно разнообразны по форме и по значению в правовом регулировании осуществления государственной власти. Это определяет сложный, а порою и противоречивый характер самого государственного права. Основным источником конституционного (государственного) права являются конституции, но они часто содержат лишь общие положения и обходят молчанием ряд важнейших вопросов государственной жизни, тем самым оставляя их решение на усмотрение правительства и администрации. Именно такой характер носит конституция США 1787 года. Наряду с этим конституции многих стран перегружены рядом мелочей и второстепенных деталей. Достаточно сослаться на ст. 25-бис конституции Швейцарии, которая запрещает "выпускать кровь у мясного скота, не оглушив его предварительно". Конституционные нормы не охватывают всего многообразия отношений, складывающихся в процессе осуществления государственной власти, и дополняются целым рядом других нормативных актов. К числу важнейших источников государственного права зарубежных стран относятся конституционные законы, которые хотя и не являются составными частями конституции, но регулируют важнейшие государственно-правовые вопросы. Это законы об избирательном праве и избирательной системе, о полномочиях правительств и парламентов, о правовом положении личности, о порядке введения чрезвычайного положения. В качестве примера конституционных законов можно привести акт о свободе печати 1949 года в Швеции, акты о гражданских правах 1957, 1960, 1964 и 1969 годов, а также законы об избирательных правах 1965 и 1970 годов в США, закон о политических партиях Испании 1978 года (дополнен в 1981 году) и ряд других. Не менее важное значение в качестве источников государственного права имеют органические законы, которые в отличие от конституционных принимаются на основе бланкетных норм, 10 содержащихся в конституциях. Особенно богата такими бланкетными нормами конституция Франции 1958 года. Например, конституция устанавливает, что органический закон определяет длительность полномочий каждой палаты, число ее членов, их вознаграждение, условия их избрания, режим неизбираемости и недопустимости совмещений (ст. 25), что "парламент принимает финансовые законопроекты с соблюдением условий, предусмотренных органическим законом" (ст. 47) и т. д. Таких бланкетных норм во французской конституции насчитывается около двадцати. Важнейшие нормы государственного права содержатся и в обычных парламентских законах, которые иногда вступают в противоречие с конституцией.. В качестве примера можно сослаться на законы Смита, Маккарена - Вуда, закон о контроле над коммунистической деятельностью в США, которые представляли собой прямое нарушение конституции (их действие впоследствии было прекращено). Государственно-правовыми по своему характеру являются закон о превентивном тюремном заключении и закон об обороне Индии, так как они внесли существенные коррективы в конституционные положения, касающиеся правового положения личности. Источниками конституционного государственного права являются также нормативные акты правительств и глав государств, причем часто эти акты коренным образом изменяют порядок применения конституции. Таковы указы и декреты о введении чрезвычайного положения, которые, как правило, сопровождаются прекращением действия конституционных прав и свобод, конституционных и процессуальных гарантий неприкосновенности личности и имущества граждан и подданных. Во Франции президентские ордонансы, юридически приравненные по своей обязательной силе к парламентским актам, играют роль важнейших источников государственного права. Так, 13 октября 1958 г. во Франции специальным ордонансом была введена мажоритарная униноминальная система с двумя турами голосования при выборах Национального собрания; ордонансы 24 октября, 17 ноября и 13 декабря 1958 г. определили порядок деятельности палат и правовое положение депутата парламента. Замена правительственными актами традиционных источников государственного права является одним из проявлений отступления от принципа верховенства закона. 11 Во многих странах, особенно англосаксонских, а также в странах, воспринявших основы англосаксонской правовой системы, важнейшие вопросы государственной жизни регулируются обычаями (в литературе они называются конституционными соглашениями или конвенционными нормами). Конституционные обычаи, а также многочисленные правила, принципы и приемы решения различных государственно-правовых вопросов не закреплены в нормативных актах и не обеспечиваются судебной защитой, но они тем не менее регулируют правовое положение многих государственных органов и фактически определяют их роль и значение в механизме государства. Так, во многих конституциях и иных юридических источниках не содержится положение о том, что правительство образуется лидером партии или партийной коалиции, победившей на парламентских выборах. Однако этот обычай почти всегда соблюдается в парламентарных странах в условиях демократического политического режима. Обычаями регулируется порядок осуществления прерогатив конституционного монарха и полномочий президента, формирование правительства, роль премьер-министра, многие вопросы законодательной процедуры и т.д. Практическая роль обычаев настолько велика, что игнорировать их при изучении государственного права зарубежных стран невозможно. Значительное место в государственном праве зарубежных стран занимают судебные прецеденты, т.е. ранее вынесенные решения судов, принимаемые за обязательный образец при решении аналогичных вопросов в дальнейшем. Судебные прецеденты играют важную роль в регулировании правового положения личности и порядка осуществления и защиты демократических прав и свобод. Наиболее широкое распространение судебные прецеденты получили в Великобритании и ряде других англосаксонских стран. До сих пор множество важнейших государственно-правовых вопросов решается на основе судебных прецедентов, сложившихся двести, триста и более лет назад. В числе источников государственного права зарубежных стран следует назвать также акты, издаваемые в порядке толкования конституционных норм и законов. В англосаксонских и многих других странах акты толкования законов являются широко распространенными источниками права. Толкование законов осуществляется либо главой государства, либо судами. Предметом толкования могут быть как отдельные статьи конституции, так и положения конституционных, органических и обычных парламентских законов, содержащих в себе нормы государственного права. Толкование законов может серьезно влиять на правовую систему. Достаточно сослаться на государственную практику США, где произвольное толкование президентом актов конгресса порой становится одной из разновидностей нормоустанавливающей деятельности исполнительной власти. В зарубежной юридической литературе встречаются утверждения, что источниками конституционного (государственного) права являются мнения и высказывания выдающихся ученых-государствоведов. Эта концепция особенно широкое распространение получила в Великобритании, где в качестве докт-ринальных источников права иногда рассматриваются труды Блэкстона, Беджгота, Мэя, Лоу и некоторых других канонизированных авторов. На наш взгляд, высказывания этих авторов могут приниматься в качестве аргументов в спорах по государственно-правовым вопросам, но никак не более. Система учебного курса конституционного (государственного) права зарубежных стран строится в соответствии с системой основных государственно-правовых институтов, которые рассматриваются в плане сравнительного государствоведения. Курс государственного права зарубежных стран не ограничивает число стран, чьи государственно-правовые системы должны быть изучены. Однако это вовсе не означает, что нужно излагать все институты национального государственного права по заранее определенному трафарету. Установление общих черт и свойств различных государственно-правовых систем избавляет от необходимости повторения и расширяет возможности для анализа характерных, специфических особенностей. Построение курса на основах сравнительного метода предполагает органическое слияние в новом качестве общего и особенного, свойственного различным. государствам, одновременное применение аналитических и синтетических приемов исследования. Изучение общих закономерностей, свойственных зарубежным странам, возможно только на основе познания конкретных конституционно(государственно-) правовых систем, что безусловно повышает ответственность студентов, которым значительную часть работы по изучению этой дисциплины придется проделать самостоятельно: ознакомиться с текстами конституций и иными нормативными источниками, прочитать известное число монографических работ. Контрольные вопросы к Главе 1 1.Что такое конституционное (государственное) право и каковы основные предметы его правового регулирования? 2. Каковы основные виды государственно-правовых отношений? 3. Назовите основные источники конституционного (государственного) права зарубежных стран. 14 Глава ПАРТИЙНЫЕ СИСТЕМЫ ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН В политических системах зарубежных стран политические партии занимают одно из важнейших мест. Без них при демократическом режиме невозможно само осуществление государственной власти. Политические партии различных направлений и оттенков в зависимости от обстановки либо выступают в качестве правящих, либо играют роль лояльной оппозиции, которая в любой момент сама может сформировать правительство. Подобная смена ролей наблюдается во всех странах с сильными социал-демократическими партиями (Великобритания, Франция, ФРГ, Австрия, Швеция и др.). §1. Партийные системы зарубежных стран Партийные системы зарубежных стран отличаются значительным разнообразием, что объясняется наличием социальных, национальных, исторических, религиозных и иных особенностей, свойственных каждому государству. Для этих стран при демократическом режиме характерно наличие нескольких политических партий. Социальной основой многопартийности является само общество, состоящее из различных социальных и иных инстапу-циализированных групп с противоречивыми интересами. Каждая социальная и иная группа может быть представлена на политической арене соответствующей партией или партиями. Многочисленные многопартийные системы можно подразделить на следующие основные группы: 1. Многопартийные системы без монопольно господствующей партии. При этой форме многопартийности ни одна партия не располагает абсолютным большинством в парламенте и поэтому вынуждена идти на различного рода политические союзы с целью создания коалиционного правительства. Типичным примером в этом отношении является партийная система Италии. До 1993 г. там существовал ряд партий, старейшими из которых были республиканская партия, созданная в 15 1832 г. (в ней состояли в свое время Дж.Гарибальди и Дж. Мад-зини) и либеральная партия, основанная в 1845 г. Наиболее влиятельной была христианско-демократическая партия, опиравшаяся на поддержку Ватикана и широко использовавшая в своей идеологической деятельности социальную доктрину христианства. На крайне правых позициях находилась монархо-фашистская партия Итальянское социальное движение - национальные правые силы, возникшая в 1972 г. в результате объединения Итальянского социального движения (неофашисты) с демократической партией монархического единства. Левые силы были представлены Итальянской коммунистической партией и Итальянской социалистической партией. В 1993 г. в партийной системе Италии произошли значительные изменения. Христианско-демократическая партия была преобразована в Итальянскую народную партию. Многие партии пережили раскол и утратили былое влияние; с другой стороны, более заметными на внутриполитической арене стали такие партии, как Радикальная партия, Лига Севера, "Вперед, Италия! ". В настоящее время партийная система Италии дезорганизована и переживает смутные времена. Утрата доверия к политическим партиям ярко отразилась в законодательной сфере. 18 апреля 1993 г. на общенациональном референдуме были отменены две статьи закона №195 от 2 мая 1974 г. "Об участии государства в финансировании политических партий", связанные с предоставлением ежегодных государственных дотаций парламентским группам. 10 декабря 1993 г. был принят закон №515, который внес изменения в порядок негосударственного финансирования политических партий и установил новые критерии для перераспределения средств на проведение избирательной кампании. Многопартийные системы без монопольно господствующей партии, при которых создаются обычно коалиционные правительства, существуют и в таких странах, как Бельгия, Дания, Нидерланды и некоторых других. 2. Многопартийные системы с монопольно господствующей партией. При этой форме абсолютное парламентское большинство принадлежит одной партии, которая формирует однопартийные правительства. Многопартийная система такого типа существует, например, в Мексике, где господствующее положение в парламенте занимает Институционально-революционная партия. 16 Рядом существенных особенностей обладает партийная система во Франции. При президентах Ш. де Голле (1958 - 1969 гг.) и Ж. Помпиду (1969 - 1974 гг.) монопольное положение занимала голлистская партия, которая первоначально называлась Союзом в защиту новой республики (ЮНР), а с 1968 года - Союзом демократов за республику (ЮДР). В 1976 году эта партия приняла название Объединение в поддержку республики (ОПР). В период президентства В. Жискар д'Эстена (1974 - 1981 гг.) ОПР участвовала в правительственной коалиции вместе с жискаровской партией Союза за французскую демократию (СФД), которая была образована в 1978 году. СФД представляла собой правоцентристскую группировку, в состав которой вошли республиканская партия, Центр социальных демократов и партия радикалов и радикал социалистов (правые радикалы). В течение семи лет эти партии составляли правительственную коалицию, которой противостояли партии левой оппозиции - Французская социалистическая партия (ФСП) и Французская коммунистическая партия (ФКП). Таким образом, в течение этого периода во Франции действовала блоковая многопартийная система без монопольно господствующей партии. Положение изменилось в 1981 году. Лидер ФСП Ф. Миттеран во втором туре одержал победу на президентских выборах, а вскоре эта партия на досрочных парламентских выборах получила абсолютное большинство в Национальном собрании. В результате было сформировано правительство социалистов с участием представителей ФКП. Однако монопольное господство ФСП продолжалось недолго. На выборах в Национальное собрание в марте 1986 года она потерпела поражение и к власти пришли правые силы - блок в составе ОПР, СФД, в который вошел также Национальный фронт. В 1995 г. Ф.Миттерана на посту президента сменил лидер республиканской партии Жак Ширак. Многопартийная система с монопольно господствующей партией существовала (с небольшим перерывом, когда с 1977 по 1980 г. и с 1989 по 1992 г. правила Джаната парти) в Индии. С момента завоевания независимости и до мая 1996 г. у власти находилась партия Индийский национальный конгресс, созданная еще в конце XIX века либерально настроенными кругами индийского общества под эгидой британской администрации. За время своего существования ИНК претерпел значительные изменения. Современный ИНК(И) противостоит Бхаратия Джаната парти, которая 17 являлась главной оппозиционной партией и пользовалась влиянием в штатах хивдиязычного пояса, а также партии Джаната дал и партиям левого движения - Коммунистической партии Индии и Коммунистической партии Индии (марксистской). 3. Двухпартийные системы. Они представляют собой своеобразную разновидность многопартийности, которая возникла в ряде зарубежных стран при различных обстоятельствах. Для двухпартийных систем наиболее типичной отличительной особенностью является монопольное господство на политической арене двух главных партий, которые попеременно сменяют друг друга у власти. Одна из этих партий выступает в роли правящей, другая -оппозиционной. Время от времени они меняются местами. Подобная система создает серьезные препятствия для формирования других партий. Классическим образцом в этом отношении является двухпартийная система США. Более ста лет на политической арене США монопольно господствуют две главные партии - республиканская и демократическая. В свое время (незадолго до начала и во время гражданской войны 1861 - 1865 гг.) республиканская партия представляла интересы буржуазии Севера, а демократическая партия была политической организацией рабовладельцев-южан. Затем политические различия между партиями стерлись, но они по-прежнему ведут ожесточенную избирательную борьбу на уровне федерации, штатов, городов и графств. Двухпартийная система Великобритании состоит из консервативной и лейбористской партий. Третья по величине политическая партия Великобритании -либерально-демократическая партия. Она возникла в 1988 г. путем слияния либеральной и социал-демократической партий, которые в начале 80-х годов создали двухпартийный блок, выступивший на выборах 1983 и 1987 гг. под именем альянса и собравший соответственно 25,4 и 23% голосов. На сегодняшний день либерально-демократическая партия не представляет серьезной опасности для главных партий - консервативной и лейбористской. В течение 17 лет (1949 - 1966 гг.) в ФРГ существовала многопартийная система с монопольно господствующей партией, поскольку устойчивое большинство в бундестаге принадлежало блоку партий Христианско-демократический союз/Христианско18 социальный союз (ХДС/ХСС). С 1966 по 1969 гг. в ФРГ действовало правительство "большой коалиции", в которую входили ХДС/ХСС и Социал-демократическая партия Германии (СДПГ). После выборов 1969 года было сформировано коалиционное правительство СДПГ и Свободной демократической партии (СвДП). В бундестаге, избранном в 1980 году, СДПГ имела 218 мандатов, ХДС/ХСС - 226, а СвДП - 53 (такое же примерно соотношение сил существовало и в предшествующих бундестагах после развала "большой коалиции"). При данной раскладке мандатов ни социал-демократы, ни христианские демократы не могли сформировать опирающееся на парламентское большинство правительство без поддержки СвДП. В течение 13 лет свободные демократы поддерживали СДПГ. 1 октября 1983 г. эта коалиция прекратила свое существование. Свободные демократы вышли из коалиции с СДПГ и вступили в коалицию с ХДС, что привело к смене правительства в ФРГ. В то время заметно 'укрепилось положение партии "зеленых", выступающих с позиций мира и защиты окружающей среды. В настоящее время Христианско-социальный союз действует только на территории Баварии. Социалистическая единая партия Германии (бывшая правящая партия в ГДР) была трансформирована в партию демократического социализма. Неонацистское и неофашистское крыло представлено национал-демократической партией и республиканской партией, образованной в 1983 г. из представителей правого крыла ХСС. 4. Однопартийные системы. Они существуют в странах с авторитарными политическими режимами, где многопартийность ликвидирована и установлена монополия одной партии (Габон, Заир, Камерун и др.). § 2. Основные виды политических партий в зарубежных странах В зарубежных странах действуют различные по своим социально-экономическим установкам политические партии. Их можно подразделить на две основные группы: консервативные и социал-демократические (социалистические) партии. Консервативные партии выступают за ограниченное государственное регулирование в сфере экономики и социальной сфере, а также за сокращение налогов, что позволяет, по их мнению, 19 оживить экономическую конъюнктуру, обеспечить стабилизацию финансов и рост уровня жизни граждан. К этим партиям относятся республиканская и демократическая партии США, консервативная партия Великобритании, Христианско-демократический союз ФРГ, либерально-демократическая партия Японии и др. Социал-демократические партии традиционно отстаивают усиление государственного вмешательства в экономику, включая частичную национализацию и финансирование социальных программ за счет увеличения прогрессивных налогов. К социал-демократическим партиям относятся лейбористская партия Великобритании, социалистические партии во Франции, Италии и Испании, социал-демократические партии в Германии и скандинавских странах. В политических системах демократических стран коммунистические партии, как правило, выступают за огосударствление экономики, в той или иной степени придерживаются идеологии марксизма-ленинизма или его модификаций. Среди политических партий выделяются конфессиональные (вероисповедные) партии, которые активно используют в своей деятельности религиозную идеологию. Эти партии часто являются весьма влиятельными политическими организациями. В числе католических партий можно назвать Христианско-демократический союз ФРГ (эта партия сотрудничает и с протестантской церковью), социально-христианскую и христианскую народную партии Бельгии. Конфессиональные партии могут опираться на самые различные религии. Так, партия комэйто в Японии является политической организацией религиозного буддистского общества Сока гаккай. Политические партии развитых стран весьма многообразны, если судить только по их названиям. Однако названия партий далеко не всегда выражают их действительное лицо. Что же касается подлинной политической ориентации партий, то она устанавливается не по их названиям, а по конкретным делам. Так, в ряде стран существуют либеральные партии, придерживающиеся центристских позиций, политика которых нередко близка к политике социал-демократии. Это - либерально-демократическая партия Великобритании, либеральная партия Канады, Свободная демократическая партия ФРГ. В некоторых странах определенным влиянием пользуются националистические партии. Питательной базой для них являются 20 националистически настроенные группы населения. В качестве примеров можно назвать правое крыло Австрийской партии свободы, Фолксюни (Народный союз). Демократический фронт франкофонов Брюсселя и Фламандский блок (ультраправая националистическая партия) в Бельгии, Шотландскую националистическую партию и Уэльскую националистическую партию (Плайд камри) в Великобритании. В отдельных странах действуют фашистские, а там, где ранее существовал фашистский политический режим, неофашистские партии. От политических партий следует отличать так называемые группы давления, которые являются своеобразным элементом политической системы зарубежных стран. Первоначально они возникли в США, а затем были восприняты другими странами. В США их называют лоббистскими организациями, заинтересованными группами. В других странах они иногда фигурируют под иными названиями (например, парламентские агенты в Великобритании). Теоретически группы давления создаются для консультации парламентов и правительств и информационного их обеспечения по вопросам специализированной нормативной деятельности. Практически же группы давления всеми доступными им способами оказывают на государственные органы именно давление -от идеологического воздействия до прямого подкупа. Так, американские лоббисты используют следующие легальные методы воздействия на законодательные и административные органы: частные встречи с депутатами и должностными лицами; сбор денег на избирательные кампании (этим занимаются комитеты политических действий, которых насчитывается более 3500); дача показаний в комитетах конгресса по поводу рассматриваемых законопроектов; работа в федеральных совещательных комитетах; исследование общественного мнения, посылка писем и телеграмм и многое другое, разрешенное Законом о регулировании лоббизма в 1946 г., конституционность которого была признана Верховным судом в 1954 году. Особенно активна лоббистская деятельность в Вашингтоне, где число лоббистов намного превышает число депутатов обеих палат Конгресса. Важной особенностью, отличающей группы давления от политических партий, является то, что они от собственного имени не участвуют в выборах. 21 § 3. Функции политических партий Первая функция политических партий состоит в том, что они выступают средством борьбы за обладание правительственной властью в центре и на местах между отдельными соперничающими группами. Различные социальные группы остро заинтересованы в использовании высших органов государственной власти и муниципалитетов (в федеративных государствах - также органов власти и управления субъектов федерации) для своих целей. Желая получить правительственную власть и влияние в местных и федеральных органах, эти группы делают ставку на ту либо иную политическую партию, с помощью которой они стремятся провести своих представителей в выборные органы. Поскольку такая борьба проходит в рамках конституционной законности, главным орудием ее являются политические партии. Это соперничество выливается в форму избирательной борьбы, где силы противников оцениваются по количеству полученных голосов. Вторая функция политических партий состоит в том, что они принимают важнейшее участие в формировании и деятельности всех звеньев государственного аппарата. Выборные органы власти и управления как в центре, так и на местах (президенты, парламенты, представительные органы субъектов федерации, муниципальные советы и др.) создаются при непосредственном участии политических партий. Именно они подбирают кандидатов на выборные должности и проводят избирательные кампании. Таким образом, партии являются учреждениями, в рамках которых воспитываются политические лидеры и государственные деятели. Иными словами, они готовят те кадры, из числа которых формируются правящие элиты. В отношении государственного аппарата правящие партии играют особую роль. Руководящие органы таких партий не только формируют правительства, но и_ определяют персональный состав руководства всех центральных исполнительных ведомств. Наиболее эффективно эта задача решается партиями в странах с парламентарными формами правления (Великобритания, Италия, ФРГ, Швеция, Дания, Нидерланды и др.). Там правительства, образованные парламентским путем, по своему персональному составу почти полностью совпадают с руководящим органом 22 правящей партии. Поскольку министрами в этих странах могут быть только члены парламента, руководство партии фактически определяет состав своей фракции, из числа членов которой в случае победы на выборах будет сформировано правительство. В президентских республиках "классического" типа (например, США) партийный состав правительств в меньшей степени зависит от партийного состава парламента, ибо в них действует принцип несовместимости депутатского мандата и министерского портфеля. Однако и при этой форме правления существует непосредственная связь между правящей партией и высшими исполнительными органами государственной власти. Третья функция политических партий состоит в том, что они принимают прямое или опосредствованное участие в разработке, формировании и осуществлении внутри- и внешнеполитического курса государства. Правящие партии через свои руководящие органы, правительства и парламентские фракции непосредственно участвуют в принятии политических решений и их реализации. Оппозиционные партии предлагают альтернативные решения, которые могут стать правительственными в случае изменения политической ситуации. Таким образом, партии активно воздействуют на принятие органами государственной власти и управления политических решений, которые, будучи преобразованы в соответствующие нормативные акты, приобретают обязательную силу. Партийная система превращается в существенный фактор формирования законодательных органов, правительств, а также глав государств, средство воздействия на их деятельность. § 4. Организационная структура политических партий Организационная структура современных политических партий достаточно разнообразна и зависит от целого ряда факторов, в числе которых первостепенное значение имеют специфика самих партий, их исторические особенности и национальные традиции. Существуют два основных метода построения партий, которые получили почти всеобщее распространение. Соответственно им по организационной структуре принято различать организационно оформленные и организационно неоформленные партии. Организационно оформленные партии имеют централизованный партийный аппарат, который рекрутируется из числа 23 партийных функционеров, рассматривающих свою политическую деятельность как профессию. В этих партиях существует организационная связь между партией и ее членами. Член партии получает партийный билет, уплачивает партийные взносы и подчиняется всем дисциплинарным требованиям, предусмотренным партийным уставом. Партии, относящиеся к данной группе, представляют собой, как правило, относительно небольшие по численности организации, обладающие четкой структурой ("кадровые партии"). Они строятся на принципах бюрократического централизма. Как правило, в этих партиях огромные полномочия принадлежат общенациональному руководству и непосредственно лидеру. Указанные партии могут строиться и на основе коллективного членства, которое рассматривается как органическое дополнение к членству индивидуальному. К числу таких партий (по данным на 1989 г.) можно было отнести либерально-демократическую партию Японии, Христианско-демократический союз ФРГ, Австрийскую народную партию, партию центра Швеции, ИНК и некоторые другие. Организационно неоформленные партии характеризуются тем, что у них отсутствует институт официального членства. Лица, считающиеся членами партии, организационно с ней не связаны. Они не имеют партийных билетов, не платят членских взносов; на них не распространяется партийная дисциплина. Отсутствие официального членства в партиях этого типа компенсируется наличием разветвленного аппарата профессиональных партийных чиновников, который представляет собой основное орудие осуществления партийной политики. Деятельность таких партий сводится прежде всего к избирательной борьбе, к "улавливанию голосов избирателей". Основная задача данных партий - добиться победы на выборах. Типичным примером организационно неоформленных партий являются главные политические партии США - республиканская и демократическая. Обе эти партии представляют собой громадные политические организации с довольно слабым центральным руководством. Формально членами партии считаются все те избиратели, которые проголосовали на предшествующих выборах за список соответствующей партии. Организационной связи между партией и ее членами не существует. 24 Организационная структура аппаратов республиканской и демократической партий весьма сложна и хаотична. В целом она приспособлена прежде всего к нуждам избирательной борьбы. Отсюда - совпадение территориальной партийной структуры с географией избирательных округов. Организационные принципы построения партийного аппарата содержатся в правилах, принимаемых национальными конвентами, в законах отдельных штатов. Официальный партийный механизм дополняется различного рода организациями самодеятельного характера. К их числу, например, относятся Калифорнийская республиканская ассамблея, Калифорнийский демократический совет. Во время президентских кампаний создаются организации такого типа, как "Независимые за Никсона", "Юристы за Хемфри", "Бизнесмены за Кеннеди" и т.д. Немаловажную роль играют различного рода партийные клубы, комитеты политических действий. Главным звеном партийной структуры является комитет избирательного участка, возглавляемый участковым партийным капитаном. Участковый партийный капитан и другие лидеры низовых организаций административно-территориальных единиц подчинены вышестоящим партийным инстанциям. Формально они избираются партийными избирателями либо на праймериз', либо на собраниях по избирательным участкам. Однако такая процедура формирования комитетов избирательных участков является далеко не универсальной. Участковые партийные комитеты составляют основу партийного аппарата как у республиканцев, так и у демократов. Они ведут политическую деятельность "у корней травы", т.е. непосредственно с избирателями своего участка. Задача участкового партийного капитана - добиться победы над противником любой ценой. В крупных городах участковый капитан имеет в своем распоряжении партийную машину или организацию, которые представляют собой механизм связи между избирателями и руководством партии. Участковому капитану предоставляется право назначения на местные должности в порядке патронажа. Он Праймериз - предварительные (первичные) выборы, в ходе которых выдвигаются кандидаты в депутаты центральных и местных представительных учреждений, кандидаты на другие выборные должности, делегаты национальных партийных конвентов, члены партийных комитетов главных политических партий США. 25 же распределяет различные "блага" среди своих сторонников. В зависимости от характера города или политической машины "блага" могут представлять собой широкий ассортимент - от практики вынесения неправосудного вердикта о невиновности до распределения продовольствия среди семей безработных. Следующим звеном партийного аппарата является комитет графства - самого крупного административно-территориального подразделения штата (в Луизиане - приходы). Графство является основной ареной избирательной борьбы в масштабах муниципалитета и штата. Поэтому партийный комитет графства считается ключевой партийной организацией. Он образуется из представителей всех избирательных участков соответствующего графства, за исключением тех, которые территориально входят в состав больших городов. Комитет графства формально является выборным органом. Он возглавляется председателем, который фактически единолично осуществляет все полномочия комитета. В крупных городах вышестоящей партийной организацией по отношению к избирательному участку является партийный комитет квартала. В некоторых штатах создаются партийные комитеты округов - избирательных, судебных и др. Округа по своим размерам различны. Они могут быть меньше графства, могут включать в себя несколько графств. Иногда в округах создаются комитеты по проведению избирательных кампаний, но такие комитеты считаются личной организацией кандидата и формально не включаются в состав партийного механизма. Высшей партийной инстанцией в штате является партийный комитет (иногда он носит название центрального комитета или исполнительного комитета), который создается на основе законодательства соответствующего штата. Партийные комитеты штатов отличаются друг от друга по размерам, методам формирования, организационной структуре. Партийные комитеты штатов формируются следующими способами: замещение мест по должности, избрание членов комитета нижестоящими партийными избирателями на праймериз. Реорганизуются партийные комитеты штатов обычно в год выборов губернатора. Председатель комитета штата номинально избирается партийным комитетом, но фактически он является ставленником кандидата в губернаторы от соответствующей партии. Комитет штата и его председатель играют важную роль в проведении избирательных кампаний. Они ориентируют и направляют дея26 тельность нижестоящих партийных организаций. Особенно возрастает роль партийного комитета штата той партии, которая добилась победы на выборах губернатора. Партийные организации отдельных штатов практически самостоятельны и не подчинены вышестоящим общенациональным партийным органам - национальному партийному конвенту и национальному партийному комитету. Подобного рода партикуляризм является доминирующей чертой политической жизни США. Он медленно отступает в связи с широким использованием средств массовых коммуникаций и приданием федеральным выборам плебисцитарного характера. Формально вершиной партийного механизма как у республиканцев, так и у демократов является национальный партийный комитет, избираемый сроком на четыре года национальным партийным конвентом. В действительности конвент лишь утверждает предложения партийных комитетов отдельных штатов, которые, согласно действующей у них процедуре, назначают на предоставленные им места членов национального партийного комитета. Председатель национального комитета формально избирается самим комитетом; в действительности же он назначается кандидатом в президенты от данной партии тотчас по окончании работы национального партийного конвента. Именно "национальный председатель" и подчиненный ему штабной аппарат осуществляют функции национального партийного комитета. В число этих функций входят: организация и проведение президентской кампании, руководство штаб-квартирой партии, сбор денежных средств, созыв национального партийного конвента, заполнение вакансий в списках кандидатов и т.д. Должность председателя национального партийного комитета, несмотря не ее престижный характер, не сопряжена с теми властными полномочиями, которыми обладают лидеры политических партий в Европе. Другим высшим органом каждой из главных партий США является национальный партийный конвент. Он собирается раз в четыре года для выдвижения кандидатов в президенты и вице-президенты, принятия партийной платформы и выполнения некоторых других функций. Существовавшие до 1972 года методы формирования конвентов приводили к тому, что их делегатами становились либо партийные функционеры, либо политические фавориты. Массовые демократические движения молодежи, нег27 ров, женщин вынудили партии внести такие изменения в методы назначения делегатов, которые привели к демократизации состава конвента. Однако до сих пор сохраняются правила, способствующие явной несправедливости при распределении делегатских квот между штатами. По признанию некоторых американских исследователей, американская партийная система переживает кризис. Вносятся различного рода предложения, направленные на введение в стране соответственных политических партий". Так, комиссии Фрейзера и 0'Хара предложили внести в структуру демократической партии следующие изменения: созывать в "промежуточные годы" (т.е. в период между президентскими выборами) национальные партийные конференции, реорганизовать национальные партийные комитеты, ввести партийные билеты, партийные взносы. Речь, таким образом, идет о попытках преобразования организационно неоформленных американских партий в политические партии европейского образца с четко оформленной структурой и членством. На европейском континенте наиболее типичным примером организационно неоформленной политической партии является консервативная партия Великобритании (Национальный союз консервативных и юнионистских ассоциаций). Эта старейшая партия первоначально возникла как внутрипарламентская политическая организация, которая лишь в середине XIX столетия, т.е. с того момента, когда в Великобритании стало вводиться всеобщее избирательное право (1867 г.), начала создавать внепарламентскую систему органов. В настоящее время консервативная партия Великобритании представляет собой централизованную систему органов, приспособленных для ведения избирательных кампаний. Организационно оформленного членства в этой партии не существует. Партийный аппарат консерваторов имеет весьма сложную структуру: он сложился в результате долголетнего приспособления партии к нуждам ведения массовых политических кампаний современного масштаба. Областной совет создается сроком на один год. Значительное число мест в совете замещается по должности партийными бюрократами, членами парламента, будущими кандидатами. Исполнительным органом совета является областной исполнительный комитет. Областной совет избирает также президента, 28 ряд других должностных лиц и представителей в центральные органы партии консерваторов. Ассоциации избирательных округов и областные советы образуют Национальный союз консервативных и юнионистских ассоциаций, которые имеют свои руководящие органы. К ним относится центральный совет, который создается сроком на один год. В его состав входят как представители местной партийной бюрократии, так и целый ряд руководящих деятелей общегосударственного масштаба. Центральный совет является чисто совещательным органом. Он может лишь давать рекомендации лидеру партии. Органом, осуществляющим оперативное руководство деятельностью консервативной партии, является исполнительный комитет Национального союза консервативных и юнионистских ассоциаций. В его состав входят лишь представители областных советов и общенациональных организаций консервативной партии. Практически это означает, что в исполнительном комитете заседают наиболее видные деятели партии. Ему принадлежит целый ряд полномочий по руководству центральным аппаратом партии и деятельностью местных партийных организаций. Ежегодная конференция консервативной партии, формально являющаяся ее высшим органом, в действительности обладает чисто совещательными функциями. Окончательные решения по всем вопросам партийной политики принимает только лидер партии. Английские государствоведы Д. Харвей и К. Худ дают следующую оценку роли лидера консервативной партии: "Ни ежегодная конференция, ни исполнительный комитет Национального союза консервативных и юнионистских ассоциаций не имеют никакой возможности контролировать деятельность лидера и его парламентских коллег независимо от того, образуют они правительство или оппозицию. Обычно лидер даже не участвует в ежегодной конференции, а лишь произносит речь на ее заключительном заседании, причем обсуждение этой речи не допускается Лидер консервативной партии избирается парламентской фракцией этой партии. Он обладает колоссальными полномочиями. Его деятельность не подлежит никакому контролю. Если партия победила на парламентских выборах, то лидер автома^ Харвей Д., Худ К. Британское государство. - М., 1961.-С. 48-49. 29 деятельности. Их создание и деятельность являются свободными в рамках Конституции и других законов. Их внутренняя структура и деятельность должны подчиняться демократическим принципам". Конституционные положения представляют собой основу для законодательной регламентации деятельности политических партий. Наиболее типичным примером в этом отношении является закон о партиях ФРГ 1967 года. В п. 1 параграфа 2 этого закона сказано, что партии представляют собой "объединения граждан, которые постоянно или в течение длительного времени оказывают влияние на формирование политической воли народа в масштабе Федерации или отдельных земель и имеют намерение содействовать представительству народа в немецком бундестаге или ландтаге, если они реально могут на это претендовать, судя по размерам и прочности их организации, по количеству членов и по их деятельности на внутриполитической арене".В последующие годы законы, регулирующие институализацию политических партий, были приняты в Финляндии, Италии, США, Португалии, Австрии, Испании и ряде других стран. Различного рода законы, касающиеся деятельности политических партий, были приняты в США (закон о контроле над коммунистической деятельностью 1954 года, законы об избирательных правах 1965 и 1970 гг., закон о федеральных избирательных кампаниях 1974 года), хотя в конституции США 1787 года и 27 поправках к ней не содержится никаких намеков на создание и деятельность политических партий. Однако следует заметить, что в конституциях и избирательных законах отдельных штатов содержатся многочисленные положения, касающиеся организации и деятельности политических партий. К числу актов внешнего регулирования организации и деятельности политических партий относятся решения судов, обладающих правами конституционного надзора, что особенно типично для США и ФРГ. Внутренний метод регулирования осуществляется самими политическими партиями через их центральные и местные руководящие органы. Все партии вне зависимости от степени их организационной оформленности обладают определенной внутренней структурой, между различными партийными органами существуют институализированные отношения. Особым предметом регулирования в организационно оформленных партиях является членство. Руководящие органы партий - съезды, кон32 ференции, центральные и национальные комитеты и т. д. принимают программы, уставы, правила, инструкции по вопросам организационной структуры и партийной деятельности. Издаваемые в этом порядке партийные нормы не носят, конечно, правового характера, и их принудительное исполнение через суд невозможно. Необходимой гарантией соблюдения внутрипартийных норм являются различные средства собственно партийного принуждения (исключение из числа членов, взыскания, отказ в выдвижении в кандидаты и пр.). Любопытно отметить, что даже такие классические организационно неоформленные партии, как республиканская и демократическая в США, за последние годы приняли меры к укреплению своих партийных организаций. С этой целью в 1974 году был принят устав демократической партии, а в 1976 году национальный конвент республиканской партии одобрил специальные правила. Все это было сделано для укрепления организационной структуры и партийного единства. Для современного этапа характерна тенденция к более тесным контактам между аппаратом политических партий и государственным аппаратом. Сейчас в политических системах многих стран происходит дальнейшая институализация политических партий, усиливается их взаимосвязь с различными звеньями государственного механизма. Контрольные вопросы к Главе II 1 Каковы основные виды партийных систем? 2. Каковы функции политических партий? 3. Что представляют собой группы давления? 4. Какова организационная структура зарубежных политических партий? 5. Что Вы знаете о методах институализации политических партий? 33 3 1218 Глава КОНСТИТУЦИИ ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН § 1. Понятие и сущность конституции Понятие конституции сложилось и оформилось в ходе буржуазных революций. Сам термин применялся и в период феодализма, но он имел совершенно другое содержание. Первыми буржуазными конституциями в собственном смысле слова были Американская 1787 года и Французская 1791 года. В эту же эпоху возникает и институализируется концепция конституционализма, который понимался как правление, ограниченное конституцией. Концепция конституционализма, выведенная из идей естественного права, явилась буржуазно-демократической антитезой феодальной тирании. Теоретики того времени учили, что конституция не только ограничивает пределы государственной власти, но и устанавливает процедуры осуществления властных функций. Иными словами, устанавливалась юридическая граница между сферой приложения верховной государственной власти и правами гражданина-собственника. Одновременно регламентировалось то, что американская конституция назвала "надлежащей правовой процедурой". Объективно идеи конституционализма (конституционного государства, конституционного правления, господства права) были исторически прогрессивными. Следует иметь в виду, что от обычных правовых норм конституционные нормы отличаются тем, что они закрепляют в широком смысле слова методы и формы осуществления госу-, дарственной власти. Предмет правового регулирования конституционных норм качественно отличается от предмета правового регулирования обычных законов своей высшей политической важностью и фундаментальностью, поскольку они касаются самых основных условий политического бытия всего общества. Этим прежде всего объясняется относительная стабильность конституций, которые не являются продуктом повседневной нормоустанавливающей деятельности. Даты принятия конституций в истории любого государства являются важнейшими вехами, отмечающими переломные моменты его развития. Кон34 ституция в принципе не может быть актом законодательного произвола. Ее принятие, как правило, исторически обусловлено. В науке конституционного (государственного) права понятие "конституция" применяется в двух смыслах. В формальном смысле - это юридическая конституция, т.е. основной закон государства, закрепляющий общественно-экономический строй, форму правления и форму государственного устройства и правовое положение личности. Юридическая конституция представляет собой документ, предписывающий то, что должно быть. Однако в ходе практического применения предписаний юридической конституции обстановка меняется. Появляются новые учреждения, принимаются конституционные, органические и обычные законы, существенно изменяющие и дополняющие нормы юридической конституции. Иными словами, складывается на практике такой порядок осуществления государственной власти, который может существенно отличаться от порядка, предписанного юридической конституцией. Этот реальный порядок осуществления государственной власти называется фактической конституцией или конституцией в материальном смысле слова. Фактическая и юридическая конституции могут как совпадать, так и расходиться. В некоторых странах политическая элита стремится править помимо конституции. Этот процесс сопровождается как официальным культом конституции, так и теоретическим обоснованием необходимости и целесообразности внеконституционного правления. Примечательно следующее высказывание американских профессоров Д. Корри и Г. Эбрегэма: "Конституция - это рама или шасси, на котором установлен работающий двигатель правительства. В границах определенной терпимости тип и система двигателя могут быть модифицированы без изменения самой рамы. Конституция вообще должна приспосабливаться к известным изменениям работающих механизмов правительства"^. Получается, что, с одной стороны, конституция нужна, так как без нее не может обойтись ни одно демократическое государство. С другой стороны, конституция вступает в противоречие с действиями политической элиты. Историческая коллизия между * Цит. по: Мишин А. А. Государственное право буржуазных стран. - М., 1961. С. 19-20. 35 законностью и целесообразностью каждый раз решается в зависимости от расстановки политических сил в обществе. § 2. Основные черты и особенности конституций зарубежных стран В настоящее время насчитывается более ста действующих конституций. Некоторые из них приняты свыше ста лет назад. Наиболее старыми являются конституции США 1787 года, Норвегии 1814 года, Бельгии 1831 года, Аргентины 1853 года, Люксембурга 1868 года, Швейцарии 1874 года. До второй мировой войны были приняты и ныне действуют конституции Австралии, Мексики, Ливана, Ирландии. Однако большинство конституций появилось после второй мировой войны. Это конституции стран Азии, Африки, Америки. В послевоенный период были приняты или существенно изменены конституции многих стран Америки (Бразилия, Боливия, Гондурас, Доминиканская Республика, Сальвадор, Канада), Европы (Италия, Франция, ФРГ, Дания, Греция, Испания, Португалия), Азии (Япония, Турция, Ю. Корея, ЮАР, Филиппины). Каждая из ныне действующих конституций обладает специфическими индивидуальными чертами. В них нашли отражение социальные, национальные, политические, исторические, религиозные и иные особенности соответствующих стран. В то же время конституциям присущи некоторые общие, совпадающие черты. 1. Все конституции в той либо иной форме провозглашают лозунг народного суверенитета. В этом отношении едины как старые, так и новые конституции. Конституция США (преамбула): "Мы, народ Соединенных Штатов... торжественно провозглашаем и устанавливаем настоящую конституцию...". В преамбуле перечисляются "цели образования более совершенного Союза", но ничего не говорится о власти и ее носителях. Конституция Бельгии 1831 года: "Все власти исходят от народа. Они осуществляются установленным Конституцией порядком" (ст. 25). В ст. 1 Конституции Итальянской республики сказано: "Италия - демократическая республика, основывающаяся на труде. Суверенитет принадлежит народу, который осуществляет его в формах и в границах Конституции". В статье 1 Конституции Испании 1978 года сказано: "1. Испания - социальное, правовое и демократическое государство... 2. Национальный суверенитет принад36 лежит испанскому народу, от которого исходят полномочия государства". Конституция Филиппинской республики в редакции 1984 года говорит о "суверенном Филиппинском народе". 2 Все конституции в той либо иной форме закрепляют институты частной собственности. 3. В конституциях обычно воспроизводятся и закрепляются основные принципы теории разделения властей. В некоторых конституциях (итальянская, французская, западногерманская) концепция разделения властей не выражена семантически точно, она как бы подразумевается, из нее исходят. В других (американская, датская, японская) принципы разделения властей четко сформулированы в соответствующих статьях. Принцип разделения властей, дополненный "системой сдержек и противовесов", положен в основу американской конституции. Три первые главы конституции начинаются следующими положениями: "Все законодательные полномочия, сим установленные, предоставляются конгрессу Соединенных Штатов..." (Глава 1, ст. 1); "Исполнительная власть принадлежит президенту Соединенных Штатов Америки..." (Глава II, ст. 1); "Судебная власть Соединенных Штатов предоставляется одному Верховному суду..." (Глава III, ст. 1). В японской конституции содержатся такие предписания по этому предмету: "Парламент является высшим органом государственной власти и единственным законодательным органом государства" (ст. 41); "Исполнительная власть осуществляется Кабинетом" (ст. 65); "Вся полнота судебной власти принадлежит Верховному суду..." (ст. 76). В датской конституции концепция властей сформулирована в одной статье: "Законодательная власть принадлежит Королю и Фолькетингу совместно. Исполнительная власть принадлежит Королю, судебная власть - судам" (Глава 1, §3) 4. Все конституции устанавливают и закрепляют форму правления соответствующего государства - республику или монархию. Конституционные предписания по этому вопросу могут быть различными, но они всегда имеются в тексте основного закона. Так, конституция США ничего не говорит о форме правления всего Союза, но закрепляет республиканскую форму правления для штатов: "Соединенные Штаты гарантируют каждому штату в настоящем Союзе республиканскую форму правления..." (Глава IV, ст. 4). В преамбуле к конституции Индии сказано: "Мы, народ Индии, торжественно решив учредить Индию 37 как суверенную демократическую республику... ". Монархическая форма правления большей частью определяется косвенно или выводится логически из текста конституции, хотя прямых положений по этому поводу может и не быть. Так, в конституции Нидерландов говорится о "территории Королевства Нидерландов" (Глава 1, ст. 1). Форма правления Японии не определена в тексте основного закона, но поскольку главой государства является наследственный император, власть которого ограничена в сфере законодательной и исполнительной, естественно предположить, что Япония - парламентарная монархия. Аналогичное положение о форме правления содержится в Конституции Швеции 1974 года: "В государстве главой государства является Король". В Конституции Испании 1978 года о форме правления сказано прямо: "Политической формой испанского государства является парламентарная монархия". 5. Конституции устанавливают и закрепляют форму государственного устройства - унитаризм или федерацию, хотя в самом тексте основного закона могут отсутствовать прямые предписания об этом (Франция, Япония). В этом случае как бы предполагается, что само умолчание о форме государственного устройства является констатацией унитаризма как наиболее распространенного способа национально-политической организации территории страны. Но и в федеративных государствах далеко не всегда встречается сам термин "федерация" или его производные. В ряде случаев конституция пользуется синонимами. Так, конституции США и Индии говорят о Союзе, конституция Австрии содержит термин "Союзное государство". Конституции Канады и Швейцарии говорят также о Союзе, но в официальных документах и публикациях они иногда именуются конфедерациями. Прямое упоминание о федерации содержится в конституциях ФРГ, Аргентины, Бразилии, Венесуэлы, Мексики. 6. Все конституции в той либо иной форме провозглашают и устанавливают демократические свободы граждан и подданных. Обычно в самом тексте основного закона содержится соответствующая глава или раздел. В новейших конституциях, особенно латиноамериканских, правовое положение человека и гражданина с точки зрения технико-юридической разработано весьма обстоятельно, со множеством деталей. В то же время имеется ряд конституций, в основном тексте которых отсутствуют разделы или даже упоминания о правах и 38 свободах. К их числу относятся конституции США, Франции 1958 года, некоторых франкоязычных стран Тропической Африки. В первоначальном тексте конституции США не было специальной статьи или раздела о правовом положении личности, и лишь спустя несколько лет были приняты первые десять поправок, которые обычно называют Биллем о правах. Во Французской конституции об этом говорится в преамбуле: "Французский народ торжественно провозглашает свою принадлежность правам человека и принципам национального суверенитета, как они определены Декларацией 1789 года, подтвержденной и дополненной в преамбуле к Конституции 1946 года". 7. Все конституции определяют принципы организации системы высших органов государственной власти и порядок деятельности составляющих ее подсистем. В их число входят глава государства, правительство, парламент и в некоторых странах высший орган конституционного надзора. В конституциях устанавливаются также основы регулирования таких важнейших политических процессов, какими являются выборы, референдум и законодательство. Круг вопросов, регулируемых конституциями, различен. Однако с определенной степенью приближения можно вывести общую закономерность, состоящую в том, что старые конституции обычно более суммарны. Конституции эпохи свободной конкуренции были, по меткому выражению Наполеона, "краткими и туманными". Наиболее типичным примером является конституция Соединенных Штатов Америки, содержащая в себе лишь общие принципы организации центральной государственной власти и распределения компетенции между Союзом и штатами. Подобная лапидарность основного закона давала возможность управлять более "свободно", дополняя, видоизменяя и переиначивая конституционные предписания с помощью обычных законов, нормативных актов исполнительной власти, толкований. Именно в ходе такого нормотворчества в США была создана "живая конституция", существеннейшим образом отличающаяся от официального конституционного текста. Конституции, принятые после второй мировой войны, как правило, более детальны. 39 § 3. Классификация конституций и их внутренняя структура. Порядок принятия конституций В науке конституционного (государственного) права неоднократно предпринимались попытки классифицировать конституции зарубежных стран по различным основаниям. Скажем, в зависимости от формы государственного устройства предлагалось делить конституции на унитарные и федеративные, в зависимости от характера политического режима - на демократические и реакционные, в зависимости от предполагаемой продолжительности применения - на постоянные и временные. Соответствующие термины довольно часто встречаются в литературе, когда возникает потребность в дополнительной характеристике того или иного основного закона. Однако проверка временем показала, что наиболее устойчивой оказалась самая старая классификация, предложенная еще в прошлом веке и применяющаяся до сих пор. Несмотря на формализм признаков, положенных в основу этой классификации, она в наибольшей степени отвечает потребностям индивидуализации конституций. По способу объективирования основного закона, т. е. по тому, как объективно выражена во вне воля учредителя, конституции подразделяются на две группы. Писаные конституции составлены в виде единого документа, построенного по определенной системе. Обычно писаная конституция состоит из преамбулы, основного текста и переходных положений или сопроводительных приложений. Преамбула обычно содержит в себе торжественную формулу провозглашения конституции, цели принятия конституции, отсылки на прежнюю конституцию и некоторые другие документы. По общему правилу преамбула, хотя она и является интегральной частью конституционного текста, не носит нормативного характера. Ее положения считаются чисто декларативными, за исключением тех, которые являются отсылочными нормами (см. преамбулы к конституциям Франции, Республики Кот-Дивуар). Многие современные конституции (Австрия, Бельгия, Дания, Исландия, Италия, большинство стран Латинской Америки) не имеют преамбулы, но общая тенденция все-таки сводится к тому, что новейшие конституции (Бангладеш, большинство стран Африки) предваряются преамбулой. 40 Основной конституционный текст обычно подразделяется на части, главы, разделы, статьи. Так, например, текст Итальянской конституции состоит из раздела "Основные принципы" и двух частей - "Права и обязанности граждан" и "Государственный строй Республики". Части подразделяются на главы, главы на разделы, разделы на статьи. Схожую структуру имеют конституции ФРГ, Японии, Франции, Индии, Малайзии и некоторых других стран. Обычно наиболее крупные структурные подразделения текста имеют названия, но их может и не быть (США). Некоторые конституции (Индия, Бангладеш) сопровождаются дополнениями, в которых конкретизируются и уточняются общие положения конституции по определенным вопросам. В отдельные конституции включаются переходные положения (Италия). Писаная конституция в принципе представляет собой единый документ, который по образному американскому выражению "можно положить в карман". В некоторых случаях писаная конституция может состоять из нескольких документов, сведенных в определенную систему (Израиль, Саудовская Аравия). Своеобразную структуру имеет конституция Канады, которая согласно Акту о Британской Северной Америке 1867 года, принятому британским парламентом, получила статус доминиона и тем самым стала независимым государством. Этот акт был впоследствии дополнен почти тридцатью другими британскими законами и приказами короля в совете. В 1981 году британский парламент по просьбе правительства Канады принял Конституционный акт, который передал учредительные права Канаде. С этого момента британский парламент утратил полномочия принимать законы для Канады. Конституционный акт, содержащий Канадскую хартию прав и свобод и ряд других положений, не отменил Акт о Британской Северной Америке 1867 года и другие источники канадской конституции. Вместе с Конституционным актом 1981 года они составили систему юридических источников, которые в совокупности своей именуются конституцией Канады 1981 года. Неписаные конституции представляют собой редкое исключение. В настоящее время они применяются только в Великобритании и Новой Зеландии. Неписаная конституция имеет тот же объем предметов правового регулирования, что и писаная. Иными словами, неписаная конституция закрепляет форму правления, форму государствен41 ного устройства, структуру высших органов государственной власти, правовое положение личности и т.д., но ее предписания содержатся не в едином документе, а в огромном числе источников права. Таким образом, форма объективирования неписаной конституции неопределенна. Поясним это на классическом примере Великобритании. В Британии в течение короткого срока (1653 - 1660 гг.) действовала писаная конституция - Орудие управления О. Кромвеля, но она не оставила заметного следа в развитии британского конституционализма. Современная британская неписаная конституция представляет собой весьма сложный конгломерат различного рода источников. Эта конституция непрерывно дополняется и изменяется. Она состоит из следующих основных частей. Статутное право. В эту группу источников включаются некоторые древние акты и ряд важнейших парламентских законов конституционного характера: Великая хартия вольностей 1215 г., Петиция о праве 1628 г.. Билль о правах 1689 г.. Акт об устроении 1701 г" акты о парламенте 1911 и 1949 гг., Акт о пэрстве 1963 г., Акт о расовых отношениях 1968 г., Акты о народном представительстве 1949 и 1969 гг., Акт о местном управлении 1972 г. и ряд других. Парламентские статуты порождают новые права и обязанности должностных лиц и граждан, изменяют правовой статус государственных органов и общественных организаций, меняют взаимоотношения между различными подразделениями политической системы. Общее право (судебное право, прецедентное право) - сложившееся после норманского завоевания общее для всей Англии право, которое было создано королевскими судами и первоначально противопоставлялось местному обычному праву. Оно основывалось не на законе, а на общих принципах справедливости и разума, здравого смысла. Юридической базой об-' щего права является доктрина Stare decisis, в силу которой суд придерживается ранее состоявшихся решений по аналогичным делам (прецедент). На практике это означает, что решения судов высшей инстанции обязательны для всех нижестоящих судов при рассмотрении похожих дел. Нормы общего права сыграли особо важную роль в сфере определения объема и порядка осуществления гражданских прав и свобод. Так, в судебном решении о прокламациях 1611 года было сформулировано положение о том, что король своей прокламацией не может объявить пре42 ступлением то, что таковым до этого не считалось. В решении 1839 года было сказано, что резолюция Палаты общин не может изменять права страны. В 1922 году суд запретил исполнительной власти облагать граждан налогами без прямого уполномочия парламента. В 1936 году суд разрешил полиции входить в любое публичное собрание, если есть разумные основания подозревать, что оно может вызвать беспорядки. Конституционные соглашения - правила политической практики, которые считаются обязательными и неукоснительно соблюдаются теми, кого они непосредственно касаются. Установленные конституционными соглашениями предписания не могут быть принудительно осуществлены через суд. Конституционные соглашения составляют важнейшую часть британской неписаной конституции. Вся система управления кабинета целиком основана на этих соглашениях: выбор премьер-министра, подбор членов кабинета, коллективная ответственность кабинета перед палатой общин, роспуск палаты общин. Фактическое бесправие парламентарного монарха, созыв парламента на ежегодные сессии и многое другое регулируется только конституционными соглашениями, которые юридически не имеют никакой силы. Доктринальные источники - мнения именитых ученых, к которым обращаются в тех случаях, когда пробел в конституционном праве не может быть заполнен статутом или зарегистрированным решением суда. К числу доктринальных источников относятся следующие труды: Брэктон. Трактат о законах Англии (1250); Блэкстон. Комментарии законов Англии (1565); Коук. Правовые институты Англии (1628); Фостер. Решения королевских судов (1763); к числу "авторитетных ученых" обычно относят Джона Локка (1632 - 1704), Иеремию Бентама (1748 -1832), Эдмунда Берка (1729 - 1797), Дж. С. Милля (1806 - 1873), Эрскина Мэя (1815 - 1886), А. В. Дайси (1835 - 1922) и др. Британская конституция представляет собой столь странное явление, что сами англичане не в состоянии дать ему адекватное истолкование. Что касается не англичан, то они часто оказываются в тупике при попытке уяснить сущность этого явления. Известный американский публицист Ч. Сульцбергер иронизирует: "Британцы имеют замечательную политическую систему, которая, кажется, основывается на вере и парадоксе: конституционность без конституции, разделение правящих властей, в действительности означающее слияние этих властей. Каждый министр представляет 43 и легислатуру, поскольку он пришел из парламента, и исполнительную власть, поскольку заседает в кабинете. Лорд-канцлер соединяет в себе одновременно все три власти - судебную, как главный судья, законодательную, как лидер палаты лордов, и исполнительную, как министр, возглавляющий правительственный департамент". Кажущаяся противоречивость, а порою бессмысленность британской неписаной конституции отнюдь не может рассматриваться как забавный анахронизм. Эта конституция весьма гибка и удобна в практическом смысле. В отличие от своих писаных собратьев, она не нуждается в сложной процедуре принятия дополнений и изменений. Для этого существует масса более простых способов - от парламентского закона до создания нового прецедента. По способу изменения, внесения поправок и дополнений конституции зарубежных стран также подразделяются на две группы. Жесткие конституции изменяются и дополняются в особом порядке, более сложном, чем тот, который принят для обычной законодательной процедуры. Если парламентские законы принимаются простым (50% кворума + 1 ) большинством голосов, то для принятия поправок и дополнений к конституции устанавливается в самом основном законе особая процедура. По общему правилу конституция изменяется в том же порядке, в каком она была принята. Иными словами, как принятие конституции, так и изменение ее относится к компетенции учредительной власти, а она функционирует в соответствии с более строгими процедурными правилами, чем власть законодательная. В зарубежных странах применяются различные способы изменения юридических конституций, которые можно подразделить на три основных стадии. Во-первых, инициатива изменения конституции, которая обычно предоставляется либо парламенту, либо главе государства. Во-вторых, одобрение предложенного проекта изменения конституции, что делается, как правило, парламентом квалифицированным большинством голосов. И наконец, окончательное одобрение принятого проекта изменения конституции. Эта функция, если она вообще предусмотрена, осуществляется либо главой государства, либо избирательным корпусом посредством референдума. В некоторых странах (США, Франция, Италия, Индия) предусматривается возможность приме44 нения различных процедур изменения конституции. Рассмотрим основные варианты. Наиболее сложная процедура изменения основного закона предусмотрена конституцией США. Объединенная резолюция, содержащая в себе проект поправки к конституции, должна быть одобрена либо двумя третями голосов обеих палат конгресса, либо специальным конвентом, созываемым по требованию законодательных собраний двух третей штатов. В обоих случаях одобренный проект поправки должен быть ратифицирован либо тремя четвертями законодательных собраний штатов, либо тремя четвертями конвентов штатов. Одобрение поправки штатами является окончательным. Анализ текста Главы V конституции США позволяет заключить, что возможно применение четырех процедур принятия поправок к основному закону: конгресс -легислатуры, конгресс - конвенты, конвент - конвенты, конвент -легислатуры. На практике применялся фактически только первый вариант. К настоящему времени принято 27 поправок к конституции. Конституция Франции 1958 года предусматривает две процедуры изменения основного закона. Инициатива пересмотра осуществляется либо президентом, либо парламентом (президент вносит проект пересмотра, а парламентарии - предложение о пересмотре). В соответствии с первой процедурой проект или предложение должны быть одобрены в идентичной редакции обеими палатами парламента. "Пересмотр является окончательным после одобрения его референдумом" (ст. 89). Вторая процедура является более суммарной. Президент может представить свой проект пересмотра конституции парламенту, созванному в качестве конгресса. "В этом случае проект пересмотра считает одобренным только тогда, когда он получит большинство в три пятых общего числа поданных голосов". Таким образом, второй вариант пересмотра конституции исключает обращение к избирательному корпусу (референдум). Двойные процедуры изменения конституций предусмотрены основными законами Италии, Индии, Японии и некоторых других стран. В ст. 138 Итальянской конституции сказано: "Законы, изменяющие Конституцию, и другие конституционные законы принимаются каждой из палат после двух последовательных обсуждений с промежутком не менее трех месяцев и одобряются абсолютным большинством членов каждой палаты при втором 45 голосовании". Принятые в таком порядке поправки могут быть вынесены на референдум по требованию одной пятой членов одной из палат парламента, пяти областных советов или пятисот тысяч избирателей. Если при втором голосовании в парламенте поправка к конституции была одобрена квалифицированным большинством в две трети голосов, то референдум не проводится. Таким образом, речь идет о двух процедурах изменения конституции - чисто парламентской и смешанной, допускающей возможность обращения к избирательному корпусу. Конституция Индии в качестве основной предусматривает чисто парламентскую процедуру изменения основного закона (СТ.368). Однако в тех случаях, когда поправка затрагивает исполнительную власть Союза, судебную власть Союза, высшие суды штатов, отношения между Союзом и штатами, правовое положение штатов и самою ст. 368, поправка должна быть ратифицирована легислатурами не менее половины штатов. В некоторых странах (ФРГ, Греция) применяется чисто парламентская процедура изменения конституции. Основной закон ФРГ может быть изменен только законом, который должен быть принят большинством двух третей голосов бундестага и бундесрата (ст. 79). Гибкие конституции изменяются и дополняются в том же порядке, что и обычные парламентские законы. Никаких особых процедур для этого случая не предусмотрено, так как отсутствует сам писаный текст основного закона. К этому типу относятся конституции Великобритании и Новой Зеландии. Государственная практика зарубежных стран выработала ряд способов принятия конституций, которые могут быть сведены к нескольким основным видам. Право на принятие первой или новой писаной конституции, обычно именуемое в литературе учредительной властью, может быть осуществлено трояко: представительным учреждением, избирательным корпусом и исполнительной властью. Эти три основных способа принятия писаной конституции могут быть применены как в чистом виде, так и в различного рода сочетаниях. 1. Первые писаные конституции - американская 1787 года и французская 1791 года были приняты представительными учреждениями, соответственно конвентом (учредительным собранием) и Генеральными штатами (парламентом). И в первом и во втором случае была осуществлена первоначальная учредительная власть. 46 Когда речь идет об осуществлении производной учредительной власти, имеется в виду принятие очередной, а не первой конституции. Ныне действующая конституция США была принята конституционным конвентом, который собрался в мае 1787 года в Филадельфии по решению Континентального конгресса' для пересмотра статей конфедерации 1781 года. Этот орган формально не был наделен учредительной властью. 55 делегатов конвента, представлявшие 12 из 13 тогдашних суверенных штатов, объединенных в конфедеративный союз, сами присвоили себе учредительные полномочия. 17 сентября 1787 г. 39 делегатов, остававшихся к этому времени в Филадельфии, подписали проект конституции, который затем был направлен Континентальным конгрессом штатам для ратификации. В штатах с этой целью также были избраны конвенты, т.е. штатные учредительные собрания, на которые возлагалась задача "утверждения и ратификации" проекта конституции. Для ратификации нужно было получить одобрение 9 штатов. Одобрило конституцию II штатов, после чего 4 марта 1789 г. она официально вступила в силу. Таким образом, завершенная процедура принятия американской конституции распадается на два этапа: разработка и одобрение проекта конституции (филадельфийский конвент) и утверждение и ратификация проекта конституции (конвенты штатов). Французская конституция 1791 года была принята Учредительным собранием . Одобренный им текст конституции был представлен королю для получения санкции, однако этот акт имел чисто символический характер. Во всяком случае официальной датой вступления конституции в силу является 3 сентября, т. е. день одобрения конституции Учредительным собранием, а не 14 сентября, когда она была подписана Людовиком XVI. Таким образом. Учредительное собрание фактически полностью завер-1ИТИЛО весь процесс принятия конституции. В новейшей политической практике зарубежных стран принятие конституций представительными учреждениями широко распространено. Осуществление учредительной власти предостав5 мая 1789 г. королем были созваны Генеральные штаты. 17 июня того же года депутаты третьего сословия провозгласили себя Национальным собранием, а после революции 14 июля Национальное собрание преобразовало себя в Учредительное собрание. 47 ляется как учредительным собраниям, которые специально для этого избираются, так и парламентам, образованным на основании положений предшествующих конституций. Как правило, вся процедура принятия новой конституции - от разработки проекта до его окончательного утверждения - осуществляется самим представительным учреждением и создаваемыми им вспомогательными органами. Только учредительными собраниями были приняты конституции Италии 1947 г., Индии 1950 г., Боливии 1967 г., Бангладеш 1972 г. Парламентами были приняты конституции Пакистана 1973 г., Таиланда 1974 г., Греции 1975 г. В некоторых случаях учредительное собрание лишь разрабатывает и одобряет проект конституции, а окончательное решение о его принятии передается избирательному корпусу. Так, конституция IV Республики Франции 1946 года была разработана учредительным собранием и одобрена всенародным голосованием (референдум). 2. Принятие конституции избирательным корпусом складывается из двух этапов - разработка проекта конституции и окончательное его одобрение, после чего она вступает в силу. Совершенно естественно, что сам избирательный корпус разработать проект конституции не может. Это делает либо специальный конституционный комитет, либо учредительное собрание. Второй вариант рассмотрен нами в предшествующем абзаце. Что касается первого, то он также относится к политической истории послевоенной Франции. Предварительный проект конституции был разработан правительством в соответствии с указаниями генерала Шарля де Голля. Затем он был направлен консультативному конституционному комитету, созданному в соответствии с конституционным законом от 3 июня 1958 г. Этот комитет состоял из 39 членов, из которых 26 были избраны парламентскими комиссиями обеих палат, а 13 назначены правительством. Конституционный консультативный комитет представлял собой чисто правительственный орган. Во время своих закрытых заседаний с 29 июля по 14 августа он не внес ничего существенного в предварительный проект. Окончательный проект был утвержден советом министров и опубликован 4 сентября. Исход референдума 28 сентября был фактически предрешен, так как все влиятельные политические партии, кроме коммунистов, призвали своих избирателей проголосовать, "за". 4 октября 1958 г. конституция V Республики была промульгирована. 48 История конституционных референдумов насчитывает почти два столетия. В 1799 году посредством "народного голосования" (по французской терминологии - плебисцит) была утверждена Конституция VIII года, оформившая переворот 18 брюмера. В том же порядке были утверждены основные принципы конституции 1852 года, которая институализировала государственный переворот Луи Бонапарта. Впоследствии конституционный референдум неоднократно применялся для легализации государственных переворотов (Турция - в 1961 г., Греция - в 1968 г.. Малагасийская республика - в 1972 г.). Обращает на себя внимание то обстоятельство, что к этой процедуре неоднократно прибегали фашистские режимы в Германии и Испании. В послевоенный период избирательным корпусом были одобрены конституция Дании 1953 г., конституция Сенегала 1963 г. и конституционная реформа 1970 г., конституция Гамбии 1970 г., конституция Камеруна 1972 г. В 1987 году в ходе референдума была одобрена новая конституция Филиппин. 3. Принятие конституции односторонним актом исполнительной власти - октроирование. Проект конституции составляется правительственным аппаратом без какого бы то ни было участия общественности. Разработанный таким способом проект утверждается и промульгируется главой государства. Впервые октроирование было применено во Франции в 1814 году. С тех пор этот способ принятия конституций считался чисто монархическим (конституция Бельгии 1831 г., Канады 1867 г., Ирана 1906 -1907 гг., Монако 1911 г., Иордании 1952 г., Кувейта 1963 г.). Однако новейшая история знает случаи (конституция Пакистана 1962 г.), когда октроирование осуществлялось президентом -главой государства при республиканской форме правления. В период распада британской колониальной империи октроирование широко применялось британской короной. Молодые освободившиеся государства получили первые свои конституции в виде "приказа в совете" - нормативного акта монарха. Способ принятия конституции имеет огромное значение, так как от него в значительной степени зависит само содержание основного закона. Каждый рассмотренный нами способ осуществления учредительной власти нуждается в политической оценке с точки зрения его демократизма. Нет нужды доказывать, что октроирование конституций является чисто авторитарным актом, не совместимым с демократией. Глава государства не 49 4 1218 столько дарует (по прямому смыслу самого термина "октроиро-вание"), сколько навязывает народу конституцию. Референдум, как способ принятия конституции, обладает чертами демократизма, так как проект основного закона утверждается избирательным корпусом. Однако для оценки референдума необходимо принять во внимание следующие факторы. Во-первых, проект конституции обычно разрабатывается административным органом - комитетом с ограниченными представительными полномочиями. Во-вторых, избирательному корпусу предоставляется возможность однозначно - "да" или "нет" - определить свое отношение ко всему проекту конституции. Избиратель не может одобрить или отклонить отдельные положения или статьи проекта. В этих условиях огромное значение приобретает проблема мотивации воли избирателя: голосует ли он суверенно или его волеизъявление предопределено, детерминировано. Нельзя забывать, что разумная оценка такого сложного документа, как проект конституции, посильна далеко не для всех. Поведение участника референдума в кабине для голосования во многом является результатом воздействия на него политических партий, церкви, средств массовой коммуникации - пресса, радио, телевидение и т.д. Политический опыт современности свидетельствует о том, что наиболее демократическим способом разработки, принятия и утверждения конституции является учредительное собрание. Если учредительное собрание сформировано на основе всеобщего избирательного права и пропорциональной избирательной системы, оно может обладать представительным характером. Это означает, что в его состав входят представители всех основных политических партий и организаций, выражающие интересы всех основных социальных групп. Составляющие учредительное собрание фракции имеют возможность детально обсудить все статьи конституции, выслушать и обсудить мнения всех социальных групп, выработать и утвердить окончательно текст основного закона. Учредительное собрание должно обладать суверенной учредительной властью. Если ему предоставляется право лишь выработать проект конституции с последующим вынесением его на референдум (Франция, 1946 г.), то это есть ограничение суверенитета учредительного собрания. Образцом является Итальянское учредительное собрание, которое работало с июня 1946 по декабрь 1947 года и одобрило конституцию, 50 справедливо считающуюся величайшим завоеванием итальянского народа. § 4. Конституционный надзор Конституционализм как один из важнейших принципов демократии исходит из предположения о том, что нормы писаной конституции обладают высшей юридической силой по отношению ко всем другим источникам права. Из этой посылки развивается концепция конституционной законности, в силу которой любая нормоустанавливающая деятельность в стране должна осуществляться в соответствии с конституцией. Правовая норма, изданная любым государственным органом, обретает юридическую силу лишь в том случае, если содержащиеся в ней правила поведения не противоречат предписаниям конституции. В противном случае такая правовая норма может быть признана в надлежащем порядке ничтожной. Эта задача возлагается на институт конституционного надзора, который в установленной форме осуществляет проверку обычных законов и иных нормативных актов с точки зрения их соответствия конституции. Таким образом, функция конституционного надзора состоит в поддержании и обеспечении конституционной законности. Доктрина конституционного надзора была впервые сформулирована и применена Верховным судом США под председательством Джона Маршалла в 1803 году в решении по делу Мэрбери против Мэдисона. Хотя федеральная конституция США не наделила Верховный суд правом установления соответствия законов конгресса конституции, он это право применил и институализировал. В названном судебном решении Верховный суд признал раздел 13 Закона о судоустройстве 1789 года противоречащим Главе Ш конституции и тем самым ничтожным и не подлежащим принудительному применению через суд. Таким образом. Верховный суд США сам присвоил себе полномочия осуществления конституционного надзора, которые в последующем никогда не оспаривались. В 1848 г. конституционный надзор был введен в Швейцарии, в 1853 г. - в Аргентине. В настоящее время он применяется в различных формах почти повсеместно. Исключение составляют те страны, которые не имеют писаных конституций. 51 В зарубежных странах конституционный надзор может применяться в двух основных видах. 1. Осуществление конституционного контроля всеми судами общей юрисдикции (США, Аргентина, Мексика, Дания, Норвегия, Канада, Австралия, Индия, -Япония). Эту систему называют также децентрализованной, или американской. В этих странах вопрос о конституционности закона или иного нормативного акта, на основании которого возникло конкретное дело, может быть поставлен любым судом, но окончательное решение выносит высшая судебная инстанция. В США такой высшей инстанцией в отношении законов штатов являются верховные суды штатов, а в отношении федеральных законов - Верховный суд США. В настоящее время Верховный суд США состоит из девяти судей, которые назначаются президентом пожизненно "по совету и с согласия сената". Это означает, что предложенная президентом кандидатура должна быть одобрена двумя третями голосов присутствующих сенаторов. Конституция Японии (ст. 81) содержит следующее предписание: "Верховный суд является судом высшей инстанции, полномочным решать вопрос о конституционности любого закона, приказа, предписания или иного официального акта". 2. Второй вид конституционного надзора - централизованный (либо европейский) применяется в тех странах, где для этой цели создаются специальные квази-судебные органы, которые не входят в систему судов общей юрисдикции. Для этих органов надзорная деятельность является единственной или главной функцией (ФРГ, Австрия, Италия, Франция). Органы централизованного конституционного контроля формируются различными способами. "Так, например, члены федерального конституционного суда Австрии назначаются по предложению правительства президентом, члены конституционного суда Италии в равных долях назначаются президентом, парламентом и магистратурой, члены конституционного совета Франции назначаются в равных долях президентом, председателем национального собрания и председателем сената. Бывшие президенты Французской республики являются пожизненными членами конституционного совета. Возможны и другие виды органов конституционного надзора, сочетающие в себе основные черты двух предыдущих. В Греции на основе конституции 1975 года правом конституционного надзора наделены все суды общей 52 юрисдикции (децентрализованный вид), но кроме того, создан Верховный специальный суд (централизованная система). Объектами конституционного надзора могут быть обычные, конституционные и органические законы, поправки к конституции, международные договоры, парламентские регламенты, нормативные акты исполнительных органов государственной власти (как правило, в тех странах, где нет административной юстиции). В федеративных государствах к числу объектов конституционного надзора относятся также вопросы разграничения компетенции между союзом и субъектом федерации. Субъектами конституционного надзора могут быть физические и юридические лица, а также государственные органы, наделенные правом запроса о конституционности того либо иного акта. Круг субъектов конституционного надзора устанавливается законодательством и надзорной практикой соответствующей страны. Сужение круга субъектов конституционного надзора (Франция) на практике приводит к тому, что он превращается в оргай, с помощью которого исполнительная власть (глава государства и правительство) ограничивает полномочия парламента. По своему содержанию конституционный надзор может быть формальным и материальным. В первом случае проверяется соблюдение процедурных правил, установленных для принятия законов и иных нормативных актов, являющихся объектами конституционного надзора. Во втором случае проверяется содержание законов и иных нормативных актов с точки зрения соответствия их смыслу конституции. Процедура конституционного надзора может возбуждаться как по конкретному поводу, каковым является судебное дело (США, Италия, ФРГ, Мексика, Индия), так и без конкретного повода по инициативе установленных законом субъектов конституционного надзора (Франция). Оба названных вида конституционного надзора - конкретный и абстрактный - могут применяться одновременно (ФРГ, Италия). В практике зарубежных стран применяются две формы конституционного контроля - предварительный и последующий. Предварительный контроль предполагает проверку конституционности законов на стадии их прохождения через парламент (Швеция, Финляндия, Канада, частично Франция). Точнее говоря, в этом случае речь идет о проверке конституционности законопроектов. После санкционирования закона и его промульгации 53 более часто применяется, так как он не порождает неопределенности в гражданском обороте и иных правоотношениях. Контрольные вопросы к Главе III 1. Каково соотношение конституции и конституционализма? 2. Дайте понятие конституции юридической и фактической. 3. Назовите основные черты зарубежных конституций. 4. Как классифицируются конституции? 5. Какой порядок принятия конституции Вы считаете наиболее демократическим? 6. В чем принципиальные различия и сходство конституций США и Великобритании? 7. Как Вы оцениваете институт конституционного надзора? он не может быть подвергнут проверке на конституционность. В том случае, если возникает потребность в принятии закона, который заведомо будет противоречить конституции, должна быть внесена соответствующая поправка в констипуцию. В тех странах, где применяется последующий конституционный контроль (США, Италия, ФРГ, Франция), проверке на конституционность подвергаются законы промульгированные и вступившие в силу. В некоторых странах (Франция, Ирландия, Никарагуа, Панама) применяются обе формы конституционного контроля. Орган, осуществляющий конституционный надзор, может признать противоречащим конституции либо весь закон целиком, либо отдельные его положения. По общему правилу решение органа конституционного надзора является окончательным и может быть пересмотрено только им самим. Правовьм последствием признания закона или иного акта целиком или частично неконституционным является то, что соответствующий закон или нормативный акт целиком или частично теряет юридическую силу и перестает применяться судами. Это относится, конечно, только к последующему конституционному контролю. В тех странах, где конституционный контроль прямо не предусмотрен писаной конституцией, признание закона неконституционным не влечет за собой его формальной отмены. Это может сделать только парламент. Опротестованный закон формально числится в корпусе действующего законодательства, но не применяется судами. В странах, где конституционный контроль предусмотрен основным законом (Индия, Канада, Колумбия), признание закона неконституционным означает его юридическую отмену. Для стран, применяющих последующий конституционный контроль, серьезное значение имеет вопрос о том, с какого момента перестает действовать закон, признанный противоречащим конституции. Значение названной проблемы объясняется тем, что между принятием закона парламентом и признанием его неконституционным может пройти значительное время, в течение которого на основании опротестованного закона возникли многочисленные правоотношения. В этом случае применяются два принципа: а) закон признается недействительным с момента его вступления в силу; б) закон считается недействительным с момента признания его неконституционным. Второй принцип 54 55 Глава IV ОСНОВЫ ПРАВОВОГО ПОЛОЖЕНИЯ ЛИЧНОСТИ В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ § 1. Содержание и способы определения правового положения личности Конституционные гарантии прав личности действительны тогда, когда они закреплены не только (и не столько) в тексте Основного Закона, сколько в развернутой системе устоявшихся процедурных правил, которые на практике реализуют жизненность этих конституционных гарантий. Римское право, заложившее классические правовые основы гражданского общества, предусматривало, например, ограничение продолжительности речи обвинителя шестью часами, в то время как обвиняемому и его адвокатам можно было выступать в свою защиту девять часов. Это правило, описанное античным римским юристом Плинием младшим^ лучше, чем любая общая декларация демонстрирует гарантии права на защиту в суде двухтысячелетней давности. Вообще страны, впитавшие античные или некоторые религиозные традиции, имеют тысячелетние основы для прав человека. Как правильно отмечал в 1869 г. известный русский мыслитель Владимир Соловьев, христианство за много веков до принятия во Франции "Декларации прав и свобод гражданина" даровало людям большинство из известных и наиболее значимых прав и свобод"^. Итак, конституционное обеспечение прав человека складывается из текста самой конституции, системы конституционно-применительных нормативных актов, а также решений судов. Конституционная декларация прав личности присутствовала практически во всех "социалистических" конституциях, но не имела в действительности механизма, который обеспечивал бы реальность декларативных положений Основного Закона. Поэтому важно усвоить конституционные уроки тех стран, где конституционно-правовые гарантии прав личности реально, а не декла- ративно обеспечены в течение веков или, по крайней мере, многих последних десятилетий. Известный английский политический деятель XVIII столетия Эдмунд Берк справедливо писал: "Старые государственные устройства оценивались по результатам деятельности. Если народ был счастлив, сплочен, богат и силен, то остальное можно считать доказанным. Мы считаем, что все хорошо, если хорошее преобладает. Результаты деятельности старых государств, конечно, были различны по степени целесообразности; разные коррективы вносились в теорию, подчас вообще обходились без теории, уповая на практику" . Для оценки реальности обеспечения прав человека конституционно-правовая практика значительно важнее чистой конституционной теории, закрепленной в тексте соответствующего раздела Основного Закона. В качестве успешно действующей (или действовавшей) конституционной схемы можно признать только ту, которая обеспечила своим гражданам максимально возможный для данного периода времени уровень развития прав и свобод. Так, античные Афины или город-государство Флоренция эпохи Возрождения создали для своих граждан оптимальные для того времени условия для творческого развития, что уже само по себе позволяет дать высокую оценку их государственно-правовой структуре. Великобритания - страна неписаной конституции - в определенные века обеспечивала своих подданных высшими стандартами свободы и благосостояния. Таков же многовековой пример Швейцарии, Нидерландов или Швеции. Масштаб системы конституционно-применительных нормативных актов США можно оценить только после ознакомления с многочисленными законодательными актами^, а также судебными решениями, регламентирующими обеспечение прав и свобод личности. В тексте Конституции Французской республики 1958 г. ничего не сказано о правах личности, а только подтверждена Декларация человека и гражданина 1789 г. и преамбула предыдущей Конституции 1946 г. За этой скромной отсылочной нормой стоят * Письма Плиния младшего. -М., 1984. - С.65. " Владимир Соловьев. О христианском единстве. - М., 1993. - С.183. 56 Эдмунд Берк. Размышления о революции во Франции. - М" 1993. -С.121. США: Конституция и законодательные акты / Перев. с англ. Составитель В.И. Лафитский; под ред. О.А. Жидкова. - М" 1993. 57 документы с богатейшим конституционнио-правовым содержанием. Достаточно процитировать статью 16 Декларации прав человека и гражданина 1789 г.: "Всякое общество, в котором не обеспечено пользование правами и не проведено разделение властей, не конституционно". Права личности в Конституции США гарантируются Биллем о правах и другими последующими поправками, а не содержанием базового текста Основного Закона. Такая структура нормативного регулирования прав человека ничуть не хуже любой другой конституции, где все основные права и свободы прописаны в тексте очень тщательно. Государственная практика Франции и США показывает достаточно высокий уровень обеспечения прав человека, что является истинным критерием качества конституционного регулирования и обеспечивается всей системой конституционно-правовых нормативных актов. Конституция Италии подробно перечисляет права, в том числе и экономические, но в целом итальянский гражданин не имеет большего объема прав, чем американец или француз. Конституция Японии 1947 г. в ст.Ю предписывает: "Народ беспрепятственно пользуется всеми основными правами человека. Эти основные права человека, гарантируемые народу настоящей Конституцией, предоставляются нынешнему и будущим поколениям в качестве нерушимых вечных прав". Далее в ст. 13 японской конституции весьма удачно сформулирован критерий оценки дееспособности государства по соблюдению конституционных гарантий: "Все люди должны уважаться как личности. Их право на жизнь, свободу и на стремление к счастью должно являться, поскольку это не нарушает общественного благосостояния, высшим предметом заботы в области законодательства и других государственных дел". Однако, как уже говорилось, даже такая детализация конституционного текста не обеспечивает реальности предоставляемого права. Эта реальность обеспечивается другими законодательными актами, а также судебными органами. Если последние независимы от других органов государственной власти, то перспектива судебной защиты является гарантией конституционного права. Поэтому Конституция Японии в СТ.76 особо оговаривает: "Все судьи независимы и действуют следуя голосу своей совести; они связаны только настоящей Конституцией и законами". Удачна фор58 мулировка также в Конституции Франции, где в ст.бб судебная власть названа "хранительницей личной свободы". Независимость суда и его значение для ограничения любой экспансии со стороны, например, монархической власти известны еще со времен Ветхого Завета. Протоиерей Александр Мень, цитируя известного русского философа Н.Бердяева, писавшего о том, что в Священном Писании "есть много убийственного" для концепции самодержавной монархии, делает очень интересный вывод: "В теократическом правлении, основанном Моисеем, уже находились зародыши ... такого общества, которое построено не на произволе монарха, а на конституции и законе. В этом отношении Библия резко противостоит почти всему древнему Востоку" . Конечно, этот вывод известного религиозного деятеля может показаться для многих неожиданным, однако многие важные правовые, в том числе и конституционнно-правовые, традиции восходят именно ко временам библейских текстов, что придает этим традициям дополнительный духовный и моральный авторитет. Главной гарантией прав и свобод человека в демократическом государстве является стройная, четко разработанная система конституционно-применительных нормативных актов всех уровней. Только в странах с прецедентной системой права, где суд наделен по сути правотворческими правами, можно назвать главной гарантией суд. Во всех других странах неполнота и противоречивость законодательства может свести на нет любую конституционную норму даже при наличии независимого и самостоятельного суда. В любом государстве правовое положение личности во многом определяется экономической основой соответствующего государства. Буржуазные революции, уничтожившие феодальные привилегии и сословное неравенство, предоставили формально каждому индивидууму равный правовой статус, материальным содержанием которого является частная собственность. Предоставление равных возможностей каждому гражданину предполагает в соответствии с принципами конституционализма самостоятельную [реализацию их в действительности. Эффективность подобной реализации находится в прямой и непосредственной '" А.Мень (под псевдонимом Э.Светлов). Магизм и Единобожие. - Брюссель, 1971.-С.383. 59 зависимости от материального статуса гражданина, т.е. от характера и размера находящейся в его обладании частной собственности. Таким образом, личности предоставляется полная свобода самостоятельно реализовать свои возможности как в сфере экономической, так и политической. Государство вмешивается в этот процесс лишь постольку, поскольку оно силой своего принудительного аппарата обеспечивает внешние юридические условия, в рамках которых действует личность. Подобное положение создает иллюзию беспристрастности государства по отношению к любой личности вне зависимости от ее социального положения. Эта иллюзия культивируется и поддерживается всеми средствами идеологического воздействия. Согласно классическим концепциям либерализма личность рассматривалась автономной по отношению к государству, если она выполняет перед ним все свои обязанности (уплата налогов, воинская повинность, соблюдение законов). В индустриальном обществе положение в значительной степени изменяется, так как государство, с одной стороны, регулирует определенные сферы деятельности гражданского общества, а с другой стороны, оно начинает осуществлять отдельные социальные функции (страхование по безработице, бесплатное начальное образование, пенсионное обеспечение, бесплатное медицинское обслуживание), что создает для личности возможность добиться осуществления своих отдельных интересов через государство. Общество атомистично по своему характеру, каждая составляющая его личность считается независимой по отношению к другой личности. Это в свою очередь определяет индивидуализм общества, в основе которого лежит-свобода владения и распоряжения собственностью. К. Маркс указывал: "...право человека на свободу основывается не на соединении человека с человеком, а, наоборот, на обособлении человека от человека. Оно - право этого обособления, право ограниченного, замкнутого в себе индивида. Практическое применение права человека на свободу есть право человека на частную собственность... Эта индивидуальная свобода, как и это использование ее, образует основу гражданского общества. Она ставит всякого человека в такое положение, при котором он рассматривает другого человека не как осуществление своей свободы, а, наоборот, как ее предел"^. Личность находится в определенных отношениях с государством, причем конкретное содержание этих отношений определяется прежде всего теми правами и обязанностями, которые в совокупности своей составляют правовой статус личности. Для зарубежного конституционализма характерен дуализм правового статуса личности, которая выступает в соответствующих сферах либо как человек, либо как гражданин. Личность выступает как человек в сфере экономической (гражданское общество) и как гражданин - в сфере политической (политическая общность). Эта дуалистическая концепция, разделяющая личность на человека и гражданина и соответственно наделяющая личность правами человека и гражданина, воплощена в той либо иной степени во всех конституциях зарубежных стран, как старых, так и новых. Важнейшей юридической предпосылкой правового положения личности в обществе является состояние гражданства, т.е. политическая принадлежность индивидуума к данному государству, которая обусловливает характер политико-правовых отношений между личностью и государством. Государственное право связывает с гражданством целый ряд важнейших правовых последствий, главным из которых является то, что физические лица могут быть субъектами государственно-правовых отношений только обладая правовым статусом гражданина данной страны. (Следует оговориться, что термин подданство, фактически равнозначный гражданству, применяется только в странах с монархической формой правления.) В унитарных государствах существует единое гражданство, так как гражданин вступает в отношения только с одним государством, существующим на данной территории. В странах с федеративной формой государственного устройства гражданство, как правило, двойное - гражданство союза и гражданство субъектов федерации. Во многих случаях провозглашение гражданства субъекта федерации остается -чистой декларацией. Гражданином субъекта федерации считается каждый гражданин союза, постоянно проживающий на территории данного субъекта. Переезд, например, в США из одного штата в другой на 60 " Маркс К. и Энгельс Ф. Соч. Т, 1. С.400 - 401. 61 постоянное жительство автоматически влечет изменение гражданства штата. Известны два основных способа приобретения гражданства: лицо становится гражданином страны либо в силу происхождения, либо путем натурализации. Вопросы приобретения гражданства регулируются национальным законодательством и целым рядом международных конвенций. Гражданство в силу происхождения приобретается по рождению помимо воли индивидуума. В этом случае применяются два основных принципа, которые могут выступать как в чистом виде, так и комбинироваться. Согласно "праву крови" гражданами данного государства являются все лица, рожденные от граждан этого государства; согласно "праву почвы" гражданами данного государства являются все лица, рожденные на его территории. Гражданство в силу натурализации приобретается лицом по бго воле, выраженной в соответствующем ходатайстве уполномоченным на то компетентным государственным органом. Практика знает приобретение гражданства рядом других способов, в числе которых можно назвать вступление в брак, оптацию, занятие определенных должностей. Сам способ приобретения гражданства может оказать определенное влияние на последующий правовой статус индивидуума, причем, как правило, это влияние сводится к определенным ограничениям правоспособности тех лиц, которые приобрели гражданство по натурализации. Так, в Конституции США сказано: "Ни одно лицо, кроме гражданина по рождению или гражданина Соединенных Штатов, на момент принятия настоящей Конституции не подлежит избранию на должность президента" (ст. 2, разд. 1). Иногда натурализация обусловливается рядом сложных требований, в том числе имущественного характера. Например, ст. 75 конституции Восточной Республики Уругвай постановляет: "Право на гражданство по закону имеют: а) мужчины и женщины - иностранцы, пользующиеся хорошей репутацией, имеющие на территории Республики семьи, владеющие капиталом в деньгах или имуществом в стране либо занимающиеся наукой, искусством или ремеслом и в течение трех лет имеющие постоянное местожительство в стране". Различного рода политические, экономические, религиозные, расовые и другие ограничения натурализации предусматриваются законодательством многих стран. 62 Утрата гражданства может иметь место в результате выхода из гражданства соответствующей страны (например, при натурализации). В силу совершения определенных уголовных или политических преступлений любое лицо может быть лишено гражданства по приговору суда. Лишение гражданства может быть осуществлено на основе административного акта в отношении лиц, занимающихся нежелательной для правительства политической деятельностью. Состояние гражданства предполагает как определенные права, так и обязанности. Гражданство представляет собой одновременно и политическую принадлежность к данному государству, и состояние подвластности, поскольку на гражданина распространяется суверенная власть государства как на территории данной страны, так и за ее пределами. С другой стороны, из состояния гражданства вытекает право гражданина на защиту его прав и законных интересов со стороны соответствующих органов того государства, к которому он принадлежит. Сложность, противоречивость и запутанность современного законодательства о гражданстве породили такие аномалии, как безгражданство (апатриды) и множественное гражданство (бипа-триды). Различного рода юридические последствия, порождаемые коллизиями законодательства о гражданстве, подробно рассматриваются в курсе международного права. Правосубъектность гражданина в сфере политической складывается из двух основных элементов - политической правоспособности и политической дееспособности. Политическая правоспособность гражданина - это способность быть субъектом государственно-правовых отношений, т.е. способность обладать правами и нести обязанности, предусмотренные нормами государственного права. Политическая правоспособность представляет собой в конечном счете совокупность возможностей, предоставляемых государством гражданину. Реализация этих возможностей при наступлении определенных обстоятельств есть политическая дееспособность, которая, таким образом, представляет собой способность гражданина своими действиями вызывать юридические последствия, предусмотренные нормами государственного права. Субъектом как политической правоспособности, так и политической дееспособности может быть только гражданин данного государства. В современных странах правоспособность гражданина, за очень редкими 63 исключениями, одинакова, что находит свое выражение в принципе равноправия и равенства всех перед законом. Политическая правоспособность и дееспособность составляют в совокупности своей политическую правосубьектность гражданина. Политическая правоспособность является стабильным элементом правосубъектности гражданина; что же касается политической дееспособности, то она очень изменчива и подвижна и зависит от применяемых в стране методов властвования. Юридическое содержание правосубъектности гражданина в государстве зависит от числа и объема прав и свобод и других легальных возможностей, установленных нормами конституционного (государственного) права соответствующей страны. Законодательство зарубежных стран знает два основных способа определения объема правосубъектности гражданина. В подавляющем большинстве стран конституции и иные источники конституционного (государственного) права устанавливают, что гражданин может делать в сфере политической и экономической и какими личными правами он обладает. Это - позитивный (разрешительный) способ определения объема правосубъектности гражданина. Следует, однако, заметить, что само провозглашение в конституциях различного рода прав и свобод должно быть воплощено в парламентских законах, детально регулирующих порядок их осуществления и защиты от нарушений. Второй способ определения объема правосубъектности гражданина - негативный - носит диаметрально противоположный характер: нормы конституционного (государственного) права устанавливают лишь, что гражданин не может делать. Наиболее четкое выражение этот способ получил в Великобритании, где права и свободы не имеют позитивного юридического выражения. Они не зафиксированы в нормах права, но предполагаются с теми ограничениями, которые установлены парламентскими статутами и судебной практикой. Видный английский государствовед А. Дженнингс писал об этом примерно так: Права на свободу слова нет, как нет, скажем, "права завязывать шнурок на ботинке"... Человек может говорить все, что ему угодно, при условии, что он не нарушает законов, касающихся измены, призыва к мятежу, клеветы, непристойности, богохульства, клятвопреступления, государственной тайны и т. д. Он может создавать союзы при условии, что не нарушает законов, касающихся профсоюзов, товариществ, религии, общественного порядка и незаконных 64 клятв. Он может устроить собрание где угодно и как угодно, если не нарушает при этом законов о беспорядках, о незаконных сборищах, о нарушении общественного порядка, о дорогах, о собственности и т.п. Таким образом, согласно английской системе определения объема правосубъектности, гражданин может делать все, что не запрещено. Закон устанавливает не рамки возможного, а полагает предел невозможному. Способы юридического закрепления и выражения прав и свобод достаточно разнообразны, однако в большинстве своем главным источником являются конституции. Обычно в тексте основного закона содержится специальная глава, посвященная регламентации правового положения гражданина. В конституции Испании - это глава П "Права и свободы", в конституции Итальянской Республики - ч. 1 "Права и обязанности граждан", в конституции Индии - ч. Ш "Основные права", в конституции Колумбии - ч. П "Жители: колумбийцы и иностранцы" и ч. Ш "О гражданских правах и социальных гарантиях", в конституции Мексики - разд. 1 "О гарантиях прав личности", в конституции Республики Либерии - глава Ш "Основные права" и т. д. В ряде стран нормы, регламентирующие права и свободы, вынесены за рамки основного текста конституции в самостоятельный раздел, который тем не менее рассматривается как органическая часть основного закона страны. Таковыми являются первые десять поправок к конституции США (Билль о правах), которые были приняты под давлением общественного мнения. Конституции освободившихся государств Африки содержат в тексте лишь отдельные положения, касающиеся демократических прав и свобод, но дают отсылки (обычно в преамбуле) к "Декларации прав человека и гражданина" 1789 года и Всеобщей декларации прав человека 1948 года. По поводу такой системы провозглашения и регламентации демократических прав и свобод в государственно-правовой литературе высказываются различные мнения. Прежде всего не существует единства взглядов по вопросу о том, носит ли преамбула к конституции нормативный характер или ее следует рассматривать лишь как торжественную декларацию. Э. Корвин в своем известном комментарии к американской конституции пишет: "Преамбула, строго говоря, не является частью конституции, но лишь "идет перед ней". Сама по себе она не может 65 5-1218 дать основания для требования ни со стороны правительственной власти, ни со стороны отдельных лиц". Другие ученые, например, исследователь индийской конституции Дурга Дас Базу, считают, что преамбула является органической частью конституции и имеет обязательную силу. § 2. Классификация прав и свобод Конституции и другие нормы конституционного (государственного) права зарубежных стран провозглашают права и свободы самого различного характера и содержания, поэтому немаловажное значение имеет их классификация и систематизация. В зарубежной науке отсутствует единая классификация прав и свобод. Например, некоторые американские авторы предлагают деление прав и свобод на первостепенные (существенные) и второстепенные (менее существенные). В первую категорию включаются: право на свободу, право на равенство, свобода передвижения, свобода выражения мнений, свобода совести, гражданство и право голоса, право на справедливое уголовное правосудие. Все остальные права и свободы относятся, следовательно, к категории "менее существенных". Немецкий ученый Т. Маунц предлагает делить права и свободы на две группы: основные права гражданина и основные права человека. Отличие второй группы от первой состоит в том, что включаемые в нее права и свободы носят не позитивный, а естественный характер, а поэтому они в совокупности своей рассматриваются как некое надгосударственное установление, дарованное человеку свыше, помимо государства и права. Аргументируя "боннскую идейную установку", согласно которой основные права делятся на государственные и надгосудар-ственные, Т. Маунц пишет: "...основные права не создаются государством, не нуждаются в его признании, не могут быть ограничены или вовсе ликвидированы им. Они присущи индивидууму как таковому. Они охраняют свободу не только от незаконного, но и от законного государственного принуждения"^. Основные права и свободы можно подразделить на три группы в зависимости от характера отношений, возникающих между индивидуумом и государством, а также между самими индивидуумами. Во-первых, личность как член гражданского общества ^ Маунц Т. Государственное право Германии. - М., 1959. -С. 150. 66 наделяется определенными социально-экономическими правами и свободами; во-вторых, личность как член политической общности наделяется определенными политическими правами и свободами. И, наконец, в-третьих, как физическое лицо личность наделяется определенными личными правами и свободами. Хотя это деление и нельзя признать исчерпывающим, оно, тем не менее, облегчает анализ конкретных прав и свобод. 1. Социально-экономические права и свободы определяют правовое положение личности как члена гражданского общества. Важнейшим из этих прав является право на владение и распоряжение частной собственностью. Это фундаментальнейшее право обеспечено всеми средствами юридической защиты от посягательства как со стороны отдельных лиц, так и органов самого государства. В ранних конституциях принцип священности и неприкосновенности частной собственности был доведен до логического конца, что нашло свое выражение в запрещении каких-либо конфискаций или реквизиций иначе как в строго установленных законом случаях (как правило, по приговору суда или в военных целях). Типичной в этом отношении является ст. 11 бельгийской конституции 1831 года, которая гласит: "Никто не может быть лишен своей собственности иначе как для общественной пользы, в случаях и в порядке, установленных законом, и при условии справедливого предварительного возмещения". В новых конституциях закреплена возможность отчуждения частной собственности в интересах общества. В качестве примера можно сослаться на ст. 43 конституции Итальянской Республики: "В целях общественной пользы закон может первоначально резервировать или же посредством экспроприации и при условии вознаграждения передать государству, общественным учреждениям или объединениям трудящихся либо пользователей определенные предприятия или категории предприятий, относящиеся к основным публичным службам, или к источникам энергии, или к природным монополиям и составляющие предмет важных общественных интересов". После второй мировой войны конституциями Италии, Дании, Индии, Японии, Гватемалы, Коста-Рики, Габона, Бангладеш, Марокко, ряда других государств было провозглашено право на труд. В ряде конституций право на труд провозглашается лишь как желание или цель, к которой стремится государство. Так, в ст. 56 67 политической конституции Коста-Рики говорится: "Труд является правом человека и его обязанностью в отношении общества. Государство должно стремиться к тому, чтобы все люди были заняты честным и полезным трудом, надлежаще вознаграждаемым, и не допускать условий, в какой-либо форме нарушающих свободу или достоинство человека или низводящих труд до положения предмета простой торговли. Государство гарантирует право свободного выбора работы". Некоторые послевоенные конституции провозглашают также право на равную плату за равный труд и право на отдых, которые иногда рассматривают как органическое продолжение права на труд. Наиболее четкое выражение эти положения нашли в итальянской конституции: "Трудящийся имеет право на вознаграждение, соответствующее количеству и качеству его труда и достаточное, во всяком случае, для обеспечения ему и его семье свободного и достойного существования... Трудящийся имеет право на еженедельный отдых и на ежегодные оплаиваемые отпуска; он не может от этого отказаться" (ст. 36). Иногда основной закон содержит лишь упоминания об этих правах как, например, в конституции Уругвая: "Закон признает за каждым занятым трудом рабочим и служащим право на свободу нравственных и гражданских убеждений, справедливое вознаграждение, ограничение рабочего дня, еженедельный отдых и охрану здоровья и нравственности" (ст. 54). Весьма подробно социально-экономические права трудящихся регламентируются в Главе II Конституции Федеративной Республики Бразилии 1988 года. В 80-е годы проблема безработицы приобрела глобальный характер. По подсчетам МОТ (1986 г.), для достижения полной занятости во всем мире необходимо, чтобы в течение последующих сорока лет каждый год создавалось не менее 47 млн. новых рабочих мест. Важнейшим завоеванием трудящихся является право на забастовку, которое провозглашается либо признается государственным правом всех демократических стран. В то же время зарубежное трудовое законодательство предусматривает различные способы и методы ограничения этого права. Особенно распространенным является запрещение всеобщих стачек, политических забастовок, забастовок солидарности, пикетирования. Широко применяется принудительный арбитраж, арест забасто68 Широко применяется принудительный арбитраж, арест забастовочных фондов, запрещение или прекращение забастовок судебными приказами и многое другое. В числе экономических завоеваний трудящихся можно назвать также страхование по безработице, пенсионирование престарелых и инвалидов, охрану женского и детского труда. В некоторых современных странах существует фактическое неравенство женщин, которое особенно наглядно в сфере социально-экономической. Так, женщины, как правило, получают меньшую заработную плату за тот же труд, что и мужчины. 2. Политическими правами и свободами гражданин государства наделяется как член политической общности. Они определяют его правовое положение в системе общественных отношений, возникающих в процессе осуществления государственной власти. Современные конституции признают за всеми гражданами равный политический статус, что нашло свое выражение в принципе "равенство всех перед законом". Граждане наделяются широким кругом политических прав и свобод. Важнейшим политическим правом является избирательная правосубьектность гражданина, состоящая из активного и пассивного избирательного права, открывающая для граждан не только возможность участвовать в формировании представительных учреждений, но и проводить в них своих представителей. Особое значение имеет группа прав, обеспечивающих свободу выражения мнений. В эту группу входит свобода слова, печати, право на получение информации, а также свобода распространения информации. Многие теоретики утверждают, что каждый человек вправе высказывать любые мнения и суждения по любому вопросу и что в подлинно демократической стране должен существовать "свободный рынок идей". Так, К. Маркс писал, что любое вмешательство государства в сферу духовной деятельности человека есть произвол и беззаконие. "Законы, которые делают главным критерием не действия как таковые, а образ мыслей действующего лица, - это не что иное, как позитивные санкции беззакония))^. Общим правилом является то, что свобода выражения мнений отнюдь не рассматривается как абсолютное право. Верховный суд " Маркс К. и Энгельс Ф. Соч. - T.I. - С. 14. 69 США еще в 1931 году в решении по делу Heap против штата Миннесоты постановил: "Свобода слова и свобода прессы... не являются абсолютными правами, и государство может наказывать за злоупотребление ими". Законодательство США предусматривает наказание за следующие виды злоупотреблений свободой выражения мнений: за клевету и оскорбление, за непристойность, за подстрекательство к совершению преступления или правонарушения, за оскорбление суда, за мятежные призывы. Шведский Акт о свободе печати 1974 года (с изменениями 1976 г.) содержит весьма подробный перечень "преступлений против свободы печати", наказуемых согласно закону в судебном порядке. К их числу относят "высказывания в печатном произведении", содержащие в себе подстрекательства к совершению государственной измены, измены родине, подстрекательство к войне, уголовному преступлению, невыполнению гражданских обязанностей, распространение слухов, угрожающих безопасности государства, клевету на живого или умершего, оскорбление и т.д. Преступными считаются также публикации сведений, представляющих собой государственную или военную тайну, как умышленно, так и по небрежности. Закон подробно регулирует порядок ответственности и виды санкций, устанавливает перечень особых принудительных мер. Этот закон -около двух печатных листов - по своему объему намного превышает Конституцию США и конституции многих других государств. В число духовных свобод, провозглашаемых конституциями, входит свобода совести, которая исторически возникла как веротерпимость, т. е. признаваемое государством за каждым гражданином право исповедовать любую религию. Свобода совести предполагает отделение церкви от государства и школы от церкви. В некоторых старых конституциях устанавливалось провозглашение государственной церкви (Англия, Норвегия, Колумбия). Многие послевоенные конституции также провозглашают государственную религию. Так, в ст. 3 конституции Исламской республики Пакистан 1973 года записано: "Ислам является государственной религией Пакистана". Это положение конкретизируется в ст. 31(1): "Будут предприняты шаги для того, чтобы мусульмане, индивидуально и коллективно, строили свою жизнь в соответствии с фундаментальными принципами и основными 70 концепциями ислама, а также для предоставления средств, посредством которых они могли бы понять значение жизни в соответствии с Святым Кораном и Сунной". Одной из важных свобод является свобода союзов и свобода ассоциаций, которые в современную эпоху провозглашаются конституциями всех демократических государств. Свобода союзов означает законодательное признание за всеми гражданами права на создание профессиональных союзов для защиты своих интересов. Профессиональные союзы создаются явочным порядком. Они наделяются правами юридического лица, а их уставы подлежат регистрации в компетентных государственных органах. Так, ст. 39 итальянской конституции, которая регламентирует порядок осуществления свободы союзов, гласит: "Учреждение профсоюзных организаций свободно. На профсоюзы не может быть возложено иных обязанностей, кроме обязанности регистрации в местных или центральных учреждениях согласно предписаниям закона. При регистрации уставов профсоюзов к ним предъявляется требование, чтобы внутренняя организация союзов была построена на демократической основе. Зарегистрированные профсоюзы имеют права юридического лица. Они могут представительствовать с числом голосов, пропорциональным числу членов каждого союза, и заключать коллективные трудовые договоры с обязательной силой для всех лиц, принадлежащих к тем категориям трудящихся, к которым относится данный договор". Провозглашаемая конституциями зарубежных стран свобода ассоциаций означает предоставление гражданам права на создание политических партий и иных общественных организаций. К числу иных прав и свобод политического характера относятся свобода шествий и свобода собраний. 3. Личные права и свободы предоставляются человеку как физическому лицу вне зависимости от того, является он гражданином данной страны или нет. Западная теория часто рассматривает эту категорию прав и свобод как естественную, дарованную человеку не государством, а природой или богом. На практике эти права и свободы также носят позитивный характер, так как они имеют юридическую силу только тогда, когда порядок их применения устанавливается законом. Довольно многочисленные личные права и свободы можно условно подразделить 71 на две основные группы: права и свободы, защищающие человека от произвола со стороны других лиц, и права и свободы, защищающие человека от произвола со стороны государства. Первая группа личных прав и свобод немногочисленна, причем некоторые из них содержат в себе юридические гарантии от произвола как со стороны отдельных лиц, так и государства одновременно. К их числу относится право на жизнь и неприкосновенность личности, право на сопротивление насилию. Особое место занимает право на свободу, которое обычно истолковывается как запрещение рабства и иных форм подневольного состояния. Согласно идеям "правового государства" и "правления права" государство не только обязано соблюдать свои собственные законы, но и не может допускать каких-либо актов произвола в отношении своих граждан. Эти воззрения нашли свое выражение в том, что конституционное (государственное) право устанавливает многочисленные юридические гарантии, защищающие личность от произвола со стороны государства и его органов. Эти гарантии находят свое выражение в провозглашении таких прав и свобод, как неприкосновенность жилища, тайна переписки, свобода передвижения и выбора места жительства и некоторых других. Неприкосновенность жилища предполагает защиту не только от произвольных обысков и выемок, постоя солдат, полицейских вторжений, но и защиту от произвольных действий со стороны отдельных лиц. Здесь можно усмотреть, помимо личных гарантий, одну из форм защиты частной собственности. Тайна переписки и телефонных разговоров в значительной мере обеспечивается закрепленным законом требованием в отношении правоохранительных органов получать специальное разрешение суда для перлюстрации писем и прослушивания телефонных разговоров. Одним из важнейших личных прав человека является свобода передвижения и выбора места жительства. Всеобщая декларация прав человека следующим образом формулирует эту свободу: "Каждый человек имеет право свободно передвигаться и выбирать себе место жительства в пределах каждого государства. Каждый человек имеет право покидать любую страну, включая свою собственную, и возвращаться в свою страну" (ст. 13). Среди других личных прав и свобод, предоставляемых законодательством человеку как физическому лицу, можно назвать 72 уголовной репрессии, право на свободное заключение брака, запрещение пыток и необычайных наказаний. Конституционно- (государственно) правовой институт обязанностей граждан начал оформляться и приобретать юридическое выражение лишь после второй мировой войны. Традиционными обязанностями, которые государство молчаливо или открыто возлагало на своих граждан, являлись: подчинение законом и иным нормативным актам, уплата налогов и воинская повинность. В новейших конституциях появляется не только сам термин "обязанности граждан", но даже соответствующие главы и разделы (в итальянской конституции ч. 1 "Права и обязанности граждан", в конституции Венесуэлы ч. Ш "Личные и общественные права и обязанности", в конституции Панамы разд. Ш "Личные и социальные права и обязанности", в конституции Испании секция 2 Главы 1 "О правах и обязанностях граждан"). Наряду с провозглашением свободы труда и даже права на труд в некоторых констипуциях декларируется обязанность трудиться. Так, конституция Гватемалы устанавливает: "Труд является правом. Всякое лицо обязано своим трудом способствовать социальному прогрессу и благосостоянию. Бродяжничество наказуемо" (ст. 112); конституция Коста-Рики гласит: "Труд является правом человека и его обязанностью в отношении общества. Государство должно стремиться к тому, чтобы все люди были заняты честным и полезным трудом..." (ст. 56);. в конституция Испании говорится: "Все испанцы имеют право на труд и обязаны трудиться..." (ст. 35). Аналогичные положения содержатся в конституциях Панамы, Уругвая, Японии, Габонской Республики и некоторых других. Несмотря на всю свою декларативность, эта обязанность, тем не менее, демократична по своему характеру, ибо она укрепляет легальные позиции трудящихся в его борьбе против безработицы. Довольно широкое распространение получило провозглашение такой обязанности, как забота о детях. Так, в ст. 30 конституции Итальянской Республики провозглашается: "Родители вправе и обязаны содержать, обучать и воспитывать детей, даже если они рождены вне брака". 73 § 3. Виды гарантий прав и свобод Права и свободы обеспечиваются конституционными и судебными гарантиями. Конституционные гарантии обеспечены авторитетом самого основного закона. Подобного рода гарантии закреплены, например, в п. Зет. 40 конституции Ирландии: "1. Государство гарантирует в своих законах соблюдение и - в пределах общепринятого - защиту и поддержание личных прав граждан. 2. Государство всеми силами охраняет посредством законов жизнь, личность, доброе имя и имущественные права каждого гражданина от несправедливых нападений, а в случае совершения несправедливости оказывает ему должную защиту". Нетрудно заметить, что в этой статье практически не содержится ничего, кроме общих пожеланий, которые сами по себе большого юридического значения не имеют. Конституционная гарантия может стать реальной лишь в том случае, если содержащиеся в ней положения будут конкретизированы и детализированы в соответствующем законе, устанавливающем механизм применения данной гарантии. Судебные гарантии прав и свобод, первоначально возникшие в англосаксонских странах, в настоящее время получили весьма широкое распространение. В принципе содержание судебных гарантий сводится к двум основным положениям. Во-первых, гражданину предоставляется право прибегать к судебной защите всякий раз, когда его права и свободы подвергаются посягательству как со стороны государственных органов, так и отдельных лиц. Во-вторых, гражданин наделяется правом обращения к суду с требованием принудительного обеспечения установленных законом прав и свобод, т.е. в данном случае речь идет об осуществлении субъективного права. Для осуществления подобных полномочий суду предоставляется право издания актов, принуждающих к осуществлению соответствующих норм права или обеспечивающих их защиту от посягательства. Так, если какому-либо лицу отказано министерством иностранных дел или другим компетентным органом в выдаче заграничного паспорта, то это лицо может обратиться в надлежащий суд с требованием издать приказ, обязывающий указанный орган выдать ему заграничный паспорт. 74 В этом же порядке можно оспорить запрещение на проведение митинга, арест газеты, незаконное увольнение с работы и т.д. Судебные гарантии, если они должным образом применяются, являются действенным средством защиты и обеспечения прав и свобод. Так, Верховный суд США выступил хранителем академической свободы, когда преподавателям пытались в 50-е годы двадцатого столетия предписывать определенные стандарты, особенно в сфере общественных наук. В решении по делу "Свизи против Нью-Хэмпшира" Председатель Суда Уоррен написал: "Значение свободы американских университетов совершенно очевидно. В условиях демократии нельзя недооценивать существенную роль, которую играют те, кто направляет и воспитывает нашу молодежь. Облачение в смирительные рубашки ведущих ученых наших колледжей и университетов подвергло бы опасности будущее страны. Ни одна область знаний не исследована настолько, чтобы нельзя было сделать новых открытий. Это особенно справедливо в отношении общественных наук, где лишь очень мало принципов (если не сказать, что их вообще нет) приняты как абсолютные истины. Дело образования не может процветать в атмосфере подозрения и недоверия. Учителя и учащиеся должны всегда пользоваться свободой исследовать, изучать, оценивать, приобретать новый опыт и понимание явлений. Иначе наша цивилизация зачахнет и умрет" ^. Рядом зарубежных стран внесен большой позитивный вклад в развитие политической демократии и достижение правовой и социальной защищенности человека. Судебные гарантии и последовательное соблюдение принципа презумпции невиновности следует отметить здесь в первую очередь. В рамках существующего во многих странах конституционного принципа разделения властей обеспечивается независимость судебной власти. Это, в свою очередь, становится фундаментом юридических гарантий прав человека. Суды даже по формальным признакам не пропускают дела, если имеются только процедурные нарушения. Так, в США по инициативе судебной власти введено так называемое "правило Миранды", в соответствии с которым полицейский в момент задержания (а не позже!) обязан сообщить '* Дживджер Энн Ф. Верховный Суд и права человека в США. - М.: Юриц. Литер., 1981. - С.163-164. 75 задержанному лицу перечень его прав. Этот перечень заслуживает цитирования: " 1. Вы имеете право не давать показания. 2. Все, что Вы скажете, может быть и будет использовано против Вас в суде. 3. Вы имеете право консультироваться с адвокатом, ион может присутствоватьтна Ваших допросах. 4. Если у Вас нет средств на оплату труда адвоката, он, если Вы пожелаете, будет назначен до начала допросов. 5. Вы можете воспользоваться этими правами в любое время и не отвечать ни на какие вопросы и не делать никаких заявлений." В случае, если полицейский не сообщит хотя бы одно из этих прав, это будет считаться грубейшим процессуальным нарушением, которое само по себе может привести к оправданию в суде. Нужно подчеркнуть реальность этих прав в части, например, предоставления бесплатной адвокатской помощи. Процедурная детализация обеспечения прав человека является характерной чертой наиболее развитых правовых систем, а также по сути показателем реальности предоставляемых прав. Отметим стремление к этому в ст. 17 Конституции Испании, где сказано: "Каждый задержанный должен быть немедленно и в понятной ему форме проинформирован о его правах и основаниях его задержания". Многие, особенно недавно принятые, контитуции содержат прямо выраженный запрет пыток и других унижающих достоинство видов обращения. Тому, кто, возможно, считает пыткой какое-нибудь колесование или прикладывание горячих утюгов к телу, будет интересно узнать международно признанное определение, данное в "Конвенции против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания", принятой Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1984 г. Вот это определение: "Пытка означает любое действие, которым какому-либо лицу умышленно причиняется сильная боль или страдание, физическое или нравственное, чтобы получить от него или от третьего лица сведения или признания..." Как видно, не только простое "профилактическое" избиение, на которое, к сожалению, так горазды полицейские во многих странах, но даже тяжелое психологическое давление, нередко предусматриваемое в пособиях для следователей по методике допроса, также признается пыткой. В данном случае мы встре76 чаемся с примером, когда международно-правовой документ ООН становится важным фактором развития конституционализма, так как он позволяет ввести серьезные нормативные ограничения уже привычного произвола в отношении личности либо при пересмотре и дополнении конституций, либо, что важнее, при осуществлении применения конституционных прав личности в конкретных странах. Эта конвенция предусматривает создание международного Комитета против пыток, который может официально рассматривать сообщения лиц, которые утверждают, что они являются жертвой пыток. Однако компетенция этого Комитета ограничена теми государствами, которые официально признали его юрисдикцию. (Интересно, что Советский Союз подписал Конвенцию с оговоркой, что СССР не признает компетенцию Комитета против пыток.) Те же государства, которые признали компетенцию Комитета против пыток, дополнительно к своим механизмам контроля за соблюдением конституционных прав и свобод получили еще одну гарантию по обезопасиванию своих граждан от произвола ретивых должностных лиц, использующих борьбу с преступностью для прикрытия физического и нравственного унижения задержанных лиц, которые, во-первых, могут оказаться невиновными, а, во-вторых, в любом случае имеют конституционное право на человеческое обращение. Контрольные вопросы к Главе W \. Что такое гражданство, чем оно отличается от подданства? 2. Каково соотношение личности и гражданина? 3. Каковы способы определения объема правосубъектности гражданина? 4. Назовите основные социально-экономические права и свободы. 5. Каковы основные политические права и свободы? 6. Чем характеризуются личные права и свободы? 7. Какие существуют виды гарантий осуществления демократических прав и свобод? 77 Глава V ФОРМЫ ГОСУДАРСТВА В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ Под формой государства мы понимаем совокупность внешних признаков государства, определяемых его содержанием. В науке конституционного (государственного) права различают две основные формы государства - форму правления и форму государственного устройства, которые также весьма разнообразны. Причины разнообразия форм государства многочисленны. Среди главнейших из них можно назвать следующие: 1. Историческая традиция развития национальной государственности. Так, устойчивость монархических форм правления в таких странах, как Великобритания, Швеция, Япония, объясняется наряду с прочим тем, что монархия в этих государствах существовала на протяжении многих столетий. 2. Исторические особенности становления самой национальной государственности. Например, принятие такими странами, как США, ФРГ, Швейцария, Аргентинская Республика, Мексиканские Соединенные Штаты, федеративной формы государственного устройства объясняется историческими условиями возникновения самого государства, а не национальными моментами. 3. Принятие той либо иной государственной формы объясняется также национальным составом населения данной страны. Именно эти обстоятельства обусловили установление федерации в таких многонациональных государствах, как, например, Индия. 4. Избрание той либо иной государственной формы в молодых странах, освободившихся от колониальной зависимости, в значительной степени зависело от влияния метрополии. Неудивительно, что во многих бывших колониях монархической Великобритании (Тринидад и Тобаго, Ямайка, первоначально в Индии, Пакистане) после провозглашения независимости была установлена монархическая форма правления, в то время как бывшие колонии республиканской Франции в подавляющем большинстве своем стали республиками (Республика Кот-Дивуар, Верхняя Вольта, Габон, Дагомея, Исламская Республика Мавритания). 78 § 1. Формы правления зарубежных стран Форма правления есть наиболее внешнее выражение содержания государства, определяемое структурой и правовым положением высших органов государственной власти. Характер формы правления, существующей в данном государстве, зависит от организации верховной государственной власти, точнее - от определения правового положения одного высшего органа государственной власти - главы государства. В конечном счете различие между двумя основными формами правления, существующими в зарубежных государствах, -монархией и республикой, зависит от того, кто стоит во главе государства. Такие его особенности, как демократизм или реакционность, централизация или децентрализация и некоторые другие не находятся в прямой зависимости от формы правления. Тем не менее, форма правления существенна, так как она налагает определенный отпечаток на структуру государственного аппарата и существующие между его отдельными звеньями взаимоотношения. Монархия представляет собой такую форму правления, при которой верховная государственная власть юридически принадлежит одному лицу, занимающему свою должность в установленном порядке престолонаследия. Историческим предшественником современной монархии является монархия абсолютная, сформировавшаяся как политическое учреждение в поздний период развития средневековья. Для абсолютной монархии (самодержавия) характерно отсутствие каких-либо представительных учреждений, сосредоточение всей государственной власти без остатка в руках монарха. В большинстве стран абсолютная монархия эволюционирует в монархию конституционную. В настоящее время абсолютная монархия сохраняется в Саудовской Аравии, Катаре, Омане, ОАЭ. Конституционная монархия подразделяется на два вида -дуалистическую и парламентарную монархии. Дуалистическая монархия характеризуется определенными признаками. Прежде всего, при этой форме правления существуют одновременно два политических учреждения - монархия и парламент, которые делят между собой государственную власть. Эта двойственность (дуализм) выражается в том, что монарх юри79 дически и фактически независим от парламента в сфере исполнительной власти. Он назначает правительство, которое несет ответственность только перед ним. Парламент, которому конституция формально предоставляет законодательные полномочия, никакого влияния ни на формирование правительства, ни на его состав, ни на его деятельность не оказывает. Дуалистическая монархия не знает института парламентской ответственности правительства. Законодательные полномочия парламента сильно урезаны монархом, которому предоставляется право вето, право назначения в верхнюю палату, право роспуска парламента. Дуалистическая монархия сохраняется в настоящее время в Иордании, Кувейте, Марокко. Парламентарная монархия в настоящее время существует в целом ряде развитых стран, в экономике которых не сохранилось сколько-нибудь существенных пережитков феодализма (Великобритания, Бельгия, Дания, Швеция, Норвегия, Канада, Япония, Австралия, Новая Зеландия и др.). В парламентарной монархии не существует никакого дуализма. Власть монарха ограничена не только в области законодательства, но и в сфере государственного управления и контроля над правительством. Юридически за монархом сохраняется право назначения главы правительства и министров, но делает он это только в соответствии с предложениями лидеров партийной фракции, располагающей большинством мест в парламенте (точнее, в нижней палате парламента). Формально министры считаются слугами монарха, а само правительство - правительством монарха, но ни министры, ни правительство никакой ответственности (индивидуальной или коллегиальной) перед монархом не несут. В силу применяющихся при этой форме правления принципов парламентаризма правительство формируется парламентским путем и несет ответственность за свою деятельность только перед парламентом. В случае выражения парламентом правительству вотума недоверия последнее уходит в отставку или распускает парламент и назначает внеочередные выборы. В парламентарной монархии монарх обычно лишен каких-либо дискреционных полномочий. Все исходящие от него акты приобретают юридическую силу только в том случае, если они контрассигнуются соответствующим министром. Без министерской скрепы ни один акт монарха не имеет юридической силы. В 80 отличие от дуалистической монархии в парламентарной монархии центральное место в системе государственных органов занимает правительство, которое не только осуществляет полномочия и прерогативы монарха, но и контролирует и направляет всю деятельность парламента. Наиболее типичным примером парламентарной монархии является современная Великобритания. Полномочия британского монарха не подвергались значительным юридическим ограничениям, однако в силу действующих конституционных соглашений, нигде не зафиксированных, но неукоснительно соблюдающихся, корона практически лишена каких-либо дискреционных полномочий. Все юридические акты, исходящие от монарха, нуждаются в министерской скрепе, причем ответственность за них несет только правительство, что находит свое выражение в известной формуле "король не может поступить неправильно". В силу английской неписаной конституции все полномочия по осуществлению исполнительной власти принадлежат монарху, однако на практике роль его в подавляющем большинстве случаев носит чисто номинальный характер. "Правительство его величества" формируется парламентским путем и сохраняет свои полномочия только до тех пор, пока оно опирается на большинство в палате общин. На должность премьер-министра монарх может назначить только лидера победившей на выборах партии. Состав кабинета определяется премьер-министром. Все полномочия короля в отношении парламента (роспуск парламента, назначение лордов, тронная речь) осуществляются только по предложению кабинета. Вся нормотворческая деятельность монарха осуществляется также по воле кабинета. Введение парламентарной монархии в Японии вместо дуалистической было оформлено конституцией 1947 года. По сравнению с откровенно реакционной конституцией 1889 года новый основной закон Японии явился значительным шагом вперед на пути демократизации политической системы страны. Это нашло свое выражение прежде всего в том, что полномочия императора были не только резко сокращены, но и фактически низведены до чисто номинального уровня. Об этом недвусмысленно говорится в ст. 4 конституции: "Император осуществляет только такие действия, относящиеся к делам государства, которые предусмотрены настоящей Конституцией, и не наделен ^ .^,п 81 полномочиями, связанными с осуществлением государственной власти". Как в сфере законодательной, так и исполнительной император лишен самостоятельных полномочий и ни при каких обстоятельствах не может действовать без санкции кабинета. "Все действия Императора, - гласит ст. 3 конституции, - относящиеся к делам государства, могут быть предприняты не иначе, как с совета и одобрения Кабинета, и Кабинет несет за них ответственность". Весьма примечательно, что конституция 1947 года лишила императора такого традиционного полномочия главы государства, как право вето. Это демократическое положение зафиксировано в ст. 59 конституции, постановившей, что законопроект становится законом после принятия его обеими палатами парламента. Император не принимает реального участия в формировании правительства. Согласно действующему законодательству премьер-министр выдвигается резолюцией парламента из числа его членов и чисто символически назначается императором. Японская конституция, таким образом, сохранив монархическую форму правления, превратила императора в чисто символическую фигуру, наделенную лишь церемониальными полномочиями, которые жестко ограничены самим основным законом. Он лишен каких-либо "спящих" прерогатив или подразумеваемых полномочий, что характерно для таких старых монархий, как Великобритания, Швеция, Норвегия и некоторые Другие. Вплоть до настоящего времени монархическая форма правления существует во многих странах. Однако распространены монархии по континентам далеко не равномерно. В Европе насчитывается II монархий: Бельгия, Великобритания, Дания, Испания, Лихтенштейн, Люксембург, Монако, Нидерланды, Норвегия, Швеция. На Американском коншнейте тоже 11 монархий: Канада, Антигуа и Барбуда, Багамские острова, Барбадос, Белиз, Бермудские острова, Гренада, Сент-Винсент и Гренадины, Сент-Кристофер и Невис, Сент-Лучия и Ямайка. В Австралии и Океании б монархий: Австралийский Союз, Западное Самоа, Новая Зеландия, Папуа Новая Гвинея, Соломоновы острова и Фиджи. В Азии 12 монархий: Бахрейн, Бруней, Иордания, Малайзия, Непал, Камбоджа, Кувейт, Катар, Оман, ОАЭ, Саудовская Аравия, Таиланд и Япония. И, наконец, в Африке всего лишь 4 монархии: Лесото, Маврикий, Свазиленд и Марокко. 82 Рядом специфических черт обладает монархическая форма правления в странах, которые являются доминионами, входящими в Содружество наций (Канада, ' Австралия, Ямайка, Новая Зеландия, Барбадос и др.). Доминионы состоят в отношениях личной унии с Соединенным Королевством Великобритании и Северной Ирландии и собственных монархов не имеют. Английская королева является королевой каждого из доминионов, но в ее отсутствие функции главы государства в доминионе осуществляет генерал-губернатор, который назначается английской королевой по представлению правительства доминиона из числа жителей последнего. В современных развитых странах монархия является большей частью слабым политическим учреждением, не играющим сколько-нибудь существенной роли в осуществлении государственного руководства обществом. Республика представляет собой такую форму правления, при которой все высшие органы государственной власти либо избираются, либо формируются общенациональным представительным учреждением. В зарубежных странах существуют два основных вида республиканских форм правления - президентская и парламентарная республика. Президентская республика представляет собой такую республиканскую форму правления, которая прежде всего характеризуется соединением в руках президента полномочий главы государства и главы правительства. Формальной отличительной особенностью президентской республики является отсутствие должности премьер-министра. Президентская республика теоретически строится по принципу жесткого разделения властей. Это означает, что в конституционном законодательстве соответствующих стран проводится строгое разграничение компетенции между высшими органами законодательной, исполнительной и судебной власти. Соответствующие высшие органы государства не только структурно обособлены, но и обладают значительной самостоятельностью по отношению друг к другу. " В литературе президентскую республику иногда именуют дуалистической республикой. 83 Наряду с указанным объединением полномочий главы государства и главы правительства в руках президента президентская республика отличается следующими характерными особенностями: внепарламентский метод избрания президента; внепарламентский метод формирования правительства и отсутствие института парламентской ответственности; отсутствие у президента права роспуска парламента. Президентская республика создает весьма благоприятные юридические предпосылки для сосредоточения в руках президента гигантских полномочий. В свою очередь отсутствие у президента права роспуска парламента лишает правительство возможности применять в отношении общенационального представительного учреждения угрозу досрочных выборов, что является обычной практикой в парламентарных странах. Таким образом, в президентской республике при условии соблюдения конституционной законности правительство более стабильно, а парламент обладает большими реальными полномочиями, чем в тех странах, где формально провозглашена парламентарная система. Исторически президентская республика впервые была введена в Соединенных Штатах Америки на основе конституции 1787 года. Система высших органов государственной власти США строится на основе принципа "сдержек и противовесов", согласно которому президент, конгресс и верховный суд наделяются такими полномочиями, которые позволяют им воздействовать друг на друга. Президент избирается внепарламентским путем посредством косвенных выборов. Досрочное отстранение президента от должности возможно лишь в двух случаях: признание его виновным судом импичмента^ или уход в отставку. Будучи "главой исполнительной власти", он формирует правительство -кабинет лишь при номинальном участии сената. Никакой ответственности перед конгрессом кабинет не несет. Он возглавляется президентом и фактически играет при нем роль совещательного органа. Хотя президент лишен права роспуска конгресса, он наделен такими полномочиями, которые позволяют ему активно воздействовать на всю законодательную деятельность конгресса. Из числа этих полномочий важнейшее - это право обращения к *' См. гл. УШ настоящего учебника. 84 конгрессу с посланиями. Наряду с этим президент сам является важнейшим нормоустанавливающим органом. Конгресс является носителем "законодательной власти", но его деятельность поставлена в зависимость от президента, который не только представляет собой важнейший источник законодательной инициативы, но и определяет судьбы многих законопроектов, используя право вето, для преодоления которого требуется квалифицированное большинство обеих палат конгресса. В то же время конгресс имеет возможность изменять и даже отклонять законопредложения президента и осуществлять контроль над деятельностью федерального исполнительного аппарата государственной власти. Хотя члены кабинета и главы других общенациональных исполнительных ведомств не являются членами конгресса, они могут вызываться и подвергаться допросу в различного рода комитетах конгресса, наделенных значительными ревизионными, контрольными и расследовательскими полномочиями. Президентская республика представляет собой весьма гибкую и легко приспосабливающуюся к различным условиям форму правления. Эта форма правления получила достаточно широкое распространение в государствах, освободившихся от колониальной зависимости. Не следует вообще абсолютизировать оценку тех либо иных политико-правовых форм вне зависимости от их конкретного политического содержания. Парламентарная республика характеризуется провозглашением принципа верховенства парламента, перед которым правительство несет политическую ответственность за свою деятельность. Формальной отличительной особенностью парламентарной республики является наличие должности премьер-министра. В парламентарной республике правительство формируется только парламентским путем из числа лидеров партии, располагающей большинством в нижней палате (о некоторых исключениях из этого правила будет рассказано в гл. X). Участие главы государства - президента в формировании правительства носит чисто номинальный характер. Правительство остается у власти до тех пор, пока оно располагает поддержкой парламентского большинства. В парламентарной республике при соблюдении режима конституционной законности правление всегда носит партийный характер, что вовсе не является правилом для президентской республики. 85 Глава государства в парламентарной республике, как правило, избирается парламентским путем, т.е. либо парламентом, либо особой коллегией, создаваемой на основе парламента". Президент парламентарной республики формально наделяется значительными полномочиями, но на практике не оказывает почти никакого влияния на осуществление государственной власти. Любое действие президента, включая роспуск парламента и вето, может быть осуществлено только с согласия правительства. Исходящие от президента нормативные акты приобретают юридическую силу только после контрасигнации их соответствующим министром, который и несет за них ответственность. Для парламентарной республики в значительно большей степени, чем для президентской, характерен разрыв между юридическим и фактическим положением всех высших органов государственной власти. Провозглашается верховенство парламента, но фактически он работает под жестким контролем правительства. Устанавливается ответственность правительства за свою деятельность перед парламентом, но фактически парламент почти всегда может быть распущен правительством, утратившим его доверие. Президент наделяется обширными полномочиями, но осуществляются они не им, а правительством. Парламентарная республика является менее распространенной формой правления, чем республика президентская. В настоящее время парламентарная республика существует в следующих странах: в Италии, ФРГ, Австрии, Швейцарии, Финляндии, Ирландии, Исландии, Индии, Израиле, Ливане, Турции и некоторых других. В Италии монархическая форма правления была отменена в результате июньского референдума 1946 года. Конституция 1947 года оформила установление парламентарной республики. Конституция провозглашает Италию демократической республикой, основанной на труде. Президент республики избирается на совместном заседании обеих палат парламента с участием делегатов от областей. Президент, как глава государства и представитель национального единства, наделяется конституцией достаточно широкими полномочиями, свойственными высшему должностному лицу парламентарной республики. В сфере законо" Финляндия по форме правления является парламентарной республикой, однако презвдент избирается посредством прямых выборов. 86 дательной президент обладает правом созыва парламента на чрезвычайные сессии, правом роспуска парламента или одной из его палат. Конституция предоставляет президенту право вето. "Президент республики, - гласит ст. 74 конституции, - может до промульгации закона мотивированным посланием Палатам потребовать нового обсуждения. Если Палаты вновь одобрят закон, он должен быть промульгирован". Все акты президента нуждаются в контрасигнатуре предложившего их министра, который несет за них ответственность. Конституция особо оговаривает (ст. 89), что все акты, имеющие силу закона, скрепляются также подписью председателя совета министров. Конституция предоставляет президенту право участия в формировании итальянского правительства. Председатель совета министров, а по его предложению министры назначаются президентом и до вступления в должность приносят ему присягу. Эта процедура не может быть истолкована буквально, так как любое решение президента, касающееся кандидатуры премьер-министра, детерминировано партийным составом парламента, не говоря уже о том, что в деле назначения министров последнее слово остается за главой правительства. Итальянское правительство формируется парламентским путем. Особенностью итальянской парламентарной республики является то, что правительство несет политическую ответственность за свою деятельность не перед нижней палатой парламента, как это обычно бывает, а перед обеими палатами. Еще больший разрыв между юридическим и фактическим положением высших органов государственной власти существует в Индии, где установление республиканской формы правления было оформлено конституцией 1950 года (с августа 1947 г., т.е. с момента завоевания независимости и вплоть до вступления в силу конституции Индия была доминионом и, следовательно, имела монархическую форму правления). Главой Индийской парламентарной республики является президент, который избирается особой избирательной коллегией, состоящей из выборных членов обеих палат центрального парламента и выборных членов законодательных собраний штатов. Избираемый парламентским путем президент наделяется конституцией весьма широкими полномочиями. Ему предоставляются не только традиционные права главы государства, но он является 87 носителем исполнительной власти и формально рассматривается как составная часть парламента. В сфере законодательной президенту принадлежат следующие полномочия: он созывает парламент на сессии, прерывает работу парламента и имеет право роспуска нижней палаты; он имеет право обращаться к парламенту с посланиями. Президенпгу предоставлено право назначать 12 членов в Совет штатов и двух англо-индийцев в Народную палату. Существенным дополнением к обычным правам главы парламентарной республики является право президента давать рекомендации по поводу внесения в парламент некоторых категорий законопроектов и отсутствие института контрасигнатуры в отношении указного права президента. Индийская конституция отводит правительству - совету министров весьма скромную роль. Статья 74 (п. 1) гласит: "Учреждается Совет Министров во главе с премьер-министром для оказания помощи и дачи советов Президенту при осуществлении его функций". Это положение дополняется установлением "президентского порядка" формирования правительства, согласно которому премьер-министр назначается президентом, а другие министры назначаются главой государства по совету премьер-министра. Относительно ответственности правительства индийская конституция содержит два противоречивых положения. Согласно п. 2 ст. 75 "министры занимают свои должности, пока это угодно Президенту", однако п. 3 той же статьи устанавливает, что "Совет Министров несет коллективную ответственность перед Народной палатой". На самом деле президент никакого участия в формировании правительства не принимает. По установившимся конституционным соглашениям индийское правительство - кабинет формируется парламентским путем и несет коллегиальную ответственность за свою политическую деятельность перед Народной палатой. Действующие конституционные соглашения заменили установленный конституцией порядок организации высших органов государственной власти на диаметрально противоположный: кабинет сосредоточивает в своих руках важнейшие полномочия по государственному руководству обществом. Он целиком осуществляет конституционные права президента и фактически контролирует законодательную деятельность парламента. Хотя индийская конституция не предусмотрела института контрасигнатуры, президент лишен какой бы то ни было возможности действовать иначе, как с санкции совета министров. Смешанные формы правления. В практике государственного строительства зарубежных стран иногда встречаются такие формы правления, которые не укладываются в принятую в науке конституционного (государственного) права классификацию. Речь идет о смешанных формах правления, в которых сочетаются различные элементы, порою крайне противоречивые. Существуют такие формы правления, которые сочетают в себе элементы как парламентарной, так и президентской республик. Наиболее типичным примером смешанной республиканской формы правления является V Республика Франции. Конституция Франции 1958 года, сохранив некоторые внешние атрибуты парламентаризма, фактически оформила установление режима личной власти. Центральной фигурой в системе высших органов государственной власти стал президент, наделенный огромными полномочиями и избираемый в отличие от IV Республики внепарламентским путем. Первоначально он избирался особой коллегией, состоявшей из 81512 выборщиков, из числа которых на долю парламента приходилось менее 1 % голосов. В 1962 году были введены прямые выборы президента. Конституция V Республики ограничила применение института парламентской ответственности. Правительство формируется президентом и несет ответственность только перед ним. Весьма примечательно положение ст. 23 конституции: "Функции члена правительства несовместимы с парламентским мандатом, с любой должностью профессионального представительства общенационального характера, со всякой государственной службой или профессиональной деятельностью". Это положение выводит правительство из-под парламентского контроля. Фактическое руководство правительством осуществляется президентом, а не премьер-министром. Президент председательствует в совете министров, а премьер-министр - в совете кабинета, который лишь готовит решения для совета министров. Положение премьер-министра и его отношения с президентом резко изменились в 1986 г., после того, как Социалистическая партия потерпела поражение на выборах в Национальное собрание. Возникла ситуация "разделенного правления", что привело тогда к фактической независимости премьер-министра от президента. 88 89 Президент V Республики наделяется не только полномочиями, свойственными главе парламентской республики, но и правами президента президентской республики. Более того, президент V Республики, располагая правом роспуска парламента, обладает большей фактической властью, чем глава президентской республики. Существуют и такие формы правления, которые сочетают в себе элементы монархии и республики. Типичным примером подобного политико-правового гибрида является форма правления Малайзии. По конституции 1957 года Малайзия представляет собой редкую разновидность конституционной монархии -выборную (или избирательную) монархию. Глава Малайзийской Федерации является монархом (официальное наименование - Янг ди-Пертуан Агонг), но он получает свою власть не в порядке престолонаследия, а избирается сроком на 5 лет (в порядке очередности) советом правителей, состоящим из правителей входящих в федерацию 9 монархических государств^. Главой государства может быть избран правитель одного из монархических государств, достигший совершеннолетия, если совет правителей подаст за него большинство голосов. Янг ди-Пертуан Агонг может уйти 'в отставку, может быть отстранен от должности советом правителей и теряет свою должность в том случае, если перестает быть правителем государства. Глава государства получает содержание по цивильному листу, утверждаемому парламентом, а также пользуется рядом других прерогатив и привилегий, принадлежащих обычно конституционному монарху. Янг ди-Пертуан Агонг обладает обычными полномочиями парламентарного монарха. Юридически он - глава исполнительной власти (ст. 39), но все исходящие от него акты нуждаются в контрасигнатуре соответствующего министра, который и несет за них ответственность. Монарху Малайзии принадлежит право созыва парламента, он может прервать сессию, распустить парламент, но все это делается не в силу его дискреционных полномочий, а по совету кабинета. В том же порядке он осуществляет право вето и обращается к парламенту с посланиями. " В состав совета правителей входят также 4 губернатора, но они в избрании Верховного правителя участия не принимают. 90 Согласно букве конституции Янг ди-Пертуан Агонг назначает премьер-министра, а по его совету - министров, но это чисто формальное положение, так как правительство Федерации Малайзия несет коллективную ответственность за свою деятельность перед парламентом. Форма правления Федерации Малайзия представляет собой сочетание монархии и республики, но республиканский элемент не существен. §2. Формы государственного устройства зарубежных стран При анализе политической системы государства важное значение имеет форма государственного устройства, под которой обычно понимают национально-территориальную организацию государства, а также взаимоотношения центральных и региональных органов. Вопрос о государственном устройстве - это вопрос о том, как организована территория данного государства, из каких частей она состоит и каково их правовое положение. В это понятие входит проблема соотношения и взаимосвязи между различного рода органами (административными, муниципальными, субъектов федерации), существующими в территориальных структурах данного государства, с центральными органами государственной власти. Наличие конкретной формы государственного устройства в определенной стране зависит от целого ряда социальных, исторических, национальных, географических и иных условий. Именно эти условия определяют специфику наличной формы государственного устройства, которая никогда не может быть результатом случайного стечения обстоятельств, но всегда детерминирована. Формы государственного устройства зарубежных стран разнообразны и сугубо индивидуальны. Тем не менее в науке конституционного (государственного) права выделяют две основные формы - унитарную и федеративную, что, конечно, никак не исключает существования смешанных форм государственного устройства. Унитарная форма государственного устройства является преобладающей. К числу унитарных государств относятся Великобритания, Франция, Италия, Швеция, Норвегия, Финляндия, 91 Греция, Испания, Нидерланды, Португалия, подавляющее большинство стран Латинской Америки и Африки, Камбоджа, Лаос, Таиланд, Япония и ряд других стран. Для стран с унитарной формой государственного устройства (такие государства называются простыми или слитными) характерно наличие следующих основных признаков: 1 Единая конституция, нормы которой применяются на всей территории страны без каких-либо изъятии или ограничений. 2. Единая система высших органов государственной власти (глава государства, правительство, парламент), юрисдикция которых распространяется также на территорию всей страны. Функциональная, предметная и территориальная компетенция высших органов государственной власти и подчиненной им центральной администрации ни юридически, ни фактически не ограничена полномочиями каких-либо региональных органов. 3. Единое гражданство. Население унитарного государства имеет единую политическую принадлежность. Никакие административно-территориальные единицы собственного гражданства иметь не могут. 4. Единая система права. Местные органы управления обязаны применять в соответствующих административно-территориальных единицах нормативные акты, принимаемые центральными органами государственной власти. Их собственная нормоуста-навливающая деятельность носит сугубо подчиненный характер. 5. Единая судебная система, которая осуществляет правосудие на всей территории страны, руководствуясь едиными нормами материального и процессуального права. Судебные органы, создаваемые в административно-территориальных единицах, представляют собой звенья единой централизованной судебной системы. 6. Территория унитарного государства подразделяется на административно-территориальные единицы, которые не могут обладать какой-либо политической самостоятельностью. Создаваемые в этих административно-территориальных единицах местные органы управления в той либо иной степени подчинены центральным органам государственной власти и центральной администрации. Их правовой статус определяется правовыми нормами, входящими в единую общегосударственную систему права. 92 Таким образом, унитаризм предполагает централизацию всего государственного аппарата, прямой либо косвенный контроль над муниципальными органами, создаваемыми в административно-территориальных единицах. Исторически унитаризм был прогрессивным явлением, ибо он пришел на смену феодальной раздробленности и партикуляризму. Унитаризм вызывался потребностями единого рынка, удобствами осуществления государственной администрации и не ставился в связь с национально-этнической или расовой структурой населения. Подавляющее большинство современных унитарных государств - государства мононациональные. Однако имеются и исключения из этого правила (Испания). Присущая унитарным государствам централизация может проявляться в разных формах и в разной степени. В некоторых странах вообще отсутствуют муниципальные органы и административно-территориальные единицы управляются назначаемыми агентами центральной власти. В других странах местные выборные органы самоуправления создаются, но они поставлены под прямой (Франция, Турция, Япония) или косвенный (Великобритания, Новая Зеландия) контроль центральной администрации. Различия в степени и формах контроля со стороны центральной администрации над местными органами самоуправления дают определенные основания для деления унитарных государств на централизованные (Франция, Турция, Япония) и децентрализованные (Великобритания, Новая Зеландия), однако это деление носит сугубо формальный характер. В настоящее время существует несколько унитарных государств (Великобритания, Испания, Италия, Дания, Финляндия), государственное устройство которых характеризуется наличием административной автономии для некоторых структурных подразделений территории. В состав унитарной Великобритании входят Шотландия и Северная Ирландия (Ольстер), которые пользуются ограниченной автономией. За Шотландией согласно Акту об унии 1707 года сохранена привилегия иметь собственную правовую и судебную систему, собственную церковь. В обеих палатах британского парламента за Шотландией резервируются места. Согласно Акту об управлении Ирландией 1920 года Северной Ирландии предоставлены права полуавтономной территории, представляющей собой юридически интегральную часть Великобритании. 93 Автономные органы Северной Ирландии обладают ограниченными правами при решении местных вопросов. Исполнительная власть осуществляется губернатором, который назначается британской короной. Имеется кабинет, состоящий из восьми министров во главе с премьер-министром. Парламент Северной Ирландии состоит из двух палат: палаты общин и сената. Введение областной автономии предусматривается конституцией Италии. Общая норма, касающаяся автономии, содержится в ст. 5 конституции: "Республика, единая и неделимая, признает и поощряет местные автономии; осуществляет в тех сферах деятельности, которые входят в компетенцию государства, самую широкую административную децентрализацию; координирует принципы и методы своего законодательства с требованиями автономии и децентрализации". Согласно конституции каждая из 19 итальянских областей должна иметь свой собственный статус, который принимается областным советом и утверждается законом республики. Определенные элементы областной автономии имеются в Финляндии. В основных административно-территориальных единицах этой страны - провинциях - отсутствуют какие-либо выборные органы местного самоуправления. Главой провинциальной администрации является назначаемый президентом республики губернатор. В особую автономную единицу выделены Аландские острова, населению которых, согласно закону о самоуправлении Аландских островов 1957 года, предоставлено право избирать провинциальное собрание. Федеративная форма государственного устройства в отличие от унитарной сложна и многолика и в каждом конкретном случае обладает уникальными специфическими особенностями. Несмотря на преобладание унитаризма, федерация до настоящего времени является достаточно распространенной формой государственного устройства и существует в ряде зарубежных стран (США, Канада, Республика Аргентина, Бразилия, Республика Венесуэла, Мексиканские Соединенные Штаты, ФРГ, Австрия, Швейцария, Индия, Федерация Малайзия, Австралийский Союз и др.). В 1988 году бельгийский парламент принял решение о пересмотре конституции, в соответствии с которым Королевство Бельгия преобразуется в федеративное государство, состоящее из Фландрии, Валонии и Брюсселя как самостоятельного региона. 94 Введение федеративной формы государственного устройства должно быть осуществлено в три этапа. Федерация представляет собой сложное (союзное) государство, состоящее из государственных образований, обладающих юридической и определенной политической самостоятельностью. Составляющие федеративное государство государственные образования (штаты, земли, провинции, кантоны, государства) являются субъектами федерации и имеют свое собственное административно-территориальное деление. Федеративная форма государственного устройства обладает следующими характерными признаками, отличающими ее от унитаризма: 1. В отличие от унитарного государства территория федеративного государства в политико-административном отношении не представляет собой единого целого. Она состоит из территорий субъектов федерации. В некоторых федерациях наряду с государственными образованиями имеются такие территориальные единицы, которые не являются субъектами федерации. В США в самостоятельную единицу выделен Федеральный округ Колумбия, в пределах которого расположена столица страны - Вашингтон. Территория Бразилии состоит из штатов. Федерального округа и двух особых территорий. В Индии наряду с 25 штатами имеются 7 союзных территорий. Государственные образования, составляющие федерацию, не являются государствами в собственном смысле слова, ибо они не обладают суверенитетом, под которым следует понимать свойство государственной власти быть независимой в сфере как внутренних, так и внешних отношений. Субъекты федерации юридически лишены права участия в международных отношениях. В случае нарушения союзной конституции или союзного законодательства центральная власть имеет право применения принудительных мер по отношению к субъекту федерации. Это право центральной власти может быть закреплено в конституции (Индия, Аргентина, Венесуэла и др.), но и в тех случаях, когда подобных норм в конституции нет, центральная власть всегда имеет возможность силой принудить субъект федерации к повиновению. Субъекты федерации не обладают правом одностороннего выхода (право сецессии) из союза. Однако вопреки широко распространенному мнению вряд ли можно считать отсутствие права сецессии обязательным признаком федерации. История знает 95 целый рад случаев, когда сецессия осуществлялась фактически (Гражданская война в США, сецессия Сенегала из Федерации Мали, сецессия Сингапура из Федерации Малайзия, сецессия Бангладеш из Пакистанской федерации); еще больше было неудачных попыток осуществления сецессии. Нет никаких органических причин, которые исключали бы юридическое закрепление права сецессии в конституции. 2. Субъект федерации, как правило, наделяется учредительной властью, т.е. ему предоставляется право принятия собственной конституции. Следует сразу же оговорить, что некоторые федерации не наделяют субъекты учредительной властью. Наделение субъектов федерации учредительной властью обычно закрепляется в соответствующих положениях союзной конституции. Однако федеративные конституции устанавливают принцип субординации, согласно которому конституции субъектов федерации должны полностью соответствовать союзным конституциям. Так, ст. 28. 1 Основного закона ФРГ гласит: "Конституционное устройство земель должно соответствовать основным принципам республиканского, демократического и социального правового государства в духе настоящего основного закона". Не менее категорическое предписание содержится в ст. 6 конституции Швейцарского Союза: "Кантоны обязаны испрашивать у Союза гарантию для своих конституций. Союз дает эту гарантию при условии, что: а) эти конституции не содержат ничего противоречащего постановлениям союзной Конституции ...". Принцип соответствия конституций субъектов федерации союзной конституции неукоснительно соблюдается и в тех случаях, когда в отдельных государственных образованиях сохраняются конституции, принятые ими до вступления в федерацию (в Баварии и Гессене конституции были приняты в 1946 г., в Рейнланд-Пфальце, Сааре и Бремене - в 1947 г., в штате Массачусетс действует конституция, принятая в 1780 г., в штате Нью-Гэмпшир - в 1783 г.). 3. Субъекты федерации наделяются в пределах, установленной для них компетенции правом издания законодательных актов. Эти акты действуют только на территории субъекта федерации и должны соответствовать союзному законодательству. Принцип приоритета общефедерального закона является всеобщим для всех 96 без исключения федераций. Соответствующие нормы содержатся в конституциях. Так, ст. 31 Основного закона ФРГ постановляет: "Федеральное право имеет перевес над правом земель". Более детально это положение регулируется в ст. 75 конституции Федерации Малайзия: "Если какой-либо закон государства противоречит федеральному закону, то преимущественную силу имеет федеральный закон, а закон государства в той части, в которой он противоречит федеральному закону, является недействительным". Следует иметь в виду также и то, что в пределах субъектов федерации действуют общесоюзные законы. Кроме того, федеральные законодательные органы могут, как правило, принимать законы специально для определенных членов федерации. 4. Субъект федерации может иметь свою собственную правовую и судебную систему. Конституция союза и соответствующего государственного образования определяет порядок организации, процедуру и пределы юрисдикции судебных органов субъекта федерации. Обычно независимо от числа членов федерации судебная система строится по единому образцу. Наиболее типичный пример в этом отношении - судебная система 50 американских штатов. Высшей судебной инстанцией штата является верховный суд штата, состав которого либо избирается населением, либо назначается губернатором с согласия сената штата. Верховный суд штата главным образом занимается рассмотрением, апелляций на решения нижестоящих судов. Подобно Верховному суду США верховные суды отдельных штатов обладают также правом конституционного надзора. Они не только могут отменить любой закон штата под предлогом его несоответствия конституции штата, но и ревизовать конституцию штата. Верховный суд штата может признать недействительным любой раздел конституции штата на том основании, что он противоречит федеральной конституции. В крупных штатах создаются промежуточные апелляционные суды, которые рассматривают жалобы на решения судов первой инстанции по менее важным делам. Наиболее важными судами первоначальной юрисдикции, рассматривающими дела с участием присяжных заседателей, являются окружные суды штатов. Они в свою очередь располагают апелляционной юрисдикцией в отношении решений низших судов (единоличные мировые судьи, полицейские суды, муниципальные суды). 97 7-1218 5. Одним из формальных признаков федерации является наличие двойного гражданства. Каждый гражданин считается гражданином союза и соответствующего государственного образования. Система двойного гражданства закрепляется конституциями большинства федеративных государств. В США двойное гражданство закрепляется разделом вторым статьи 4 и разделом первым XIV поправки к конституции. Соответствующие положения содержатся в конституциях ФРГ, Швейцарии, Австрии. Конституции некоторых федераций (Индия, Малайзия и др.) признают только союзное гражданство. Предоставление субъектам федерации права собственного гражданства является, по сути дела, обычной юридической фикцией, так как этот институт на практике никаких правовых последствий не порождает. 6. Длительное время обязательным признаком федеративной формы государственного устройства считалась двухпалатная структура союзного парламента (бикамерализм). Исключения из этого общего правила появились только после второй мировой войны в связи с образованием молодых государств. Впервые однопалатная система при федеративной форме государственного устройства была введена конституцией Исламской Республики Пакистан 1956 года, но она просуществовала лишь до октябрьского переворота 1958 года. Конституция Пакистана 1962 года восстановила федеративную форму государственного устройства и однопалатный парламент. Согласно Конституции 1973 года федеральный парламент Пакистана состоит из двух палат - Национального собрания и Сената. Однопалатная система была установлена конституцией Федеративной Республики Камерун 1961 года. Конституция 1972 года отменила федерацию. В настоящее время во всех федерациях применяется бикамерализм. Нижняя палата рассматривается как орган общесоюзного представительства и избирается по территориальным избирательным округам. Верхняя палата представляет интересы субъектов федерации. Применяются два принципа представительства субъектов федерации в верхней палате. При равном представительстве каждый субъект федерации вне зависимости от численности населения посылает в верхнюю палату одинаковое число депутатов (в сенат конгресса США - по два сенатора от каждого из 50 штатов, в совет кантонов союзного собрания Швейцарии - по два депутата от каждого из 22 кантонов). 98 Согласно принципу неравного представительства норма представительства субъекта федерации в верхней палате устанавливается в зависимости от численности населения. Так, каждая земля ФРГ располагает в бундесрате не менее чем тремя голосами; земли с населением свыше двух миллионов жителей имеют четыре голоса, а земли с населением свыше шести миллионов жителей - пяггь голосов. Число представителей, посылаемых землями Австралии в союзный совет, колеблется от 3 до 12. В Канаде установлены следующие нормы представительства провинций в сенате: Онтарио и Квебек - по 24, Новая Шотландия и Нью-Брансуик - по 10, Манигоба, Британская Колумбия, Альберта, Саскачеван и Ньюфаундленд - по 6, остров Принца Эдуарда - 4. Норма представительства штатов Индии в совете штатов колеблется от I (Toa, Манипур, Сикким и др.) до 34 (Уттар-Прадеш), норма представительства союзных территорий от 1 (Пондичери) до 3 (Дели). Принцип равного представительства на практике приводит к тому, что преобладающее влияние в верхних палатах получают малонаселенные и обычно политически и экономически отсталые субъекты федерации. По методу формирования верхние палаты федеральных парламентов подразделяются на выборные (сенаты США, Мексики, Венесуэлы, Австралийского Союза) и назначаемые (сенат Канады, бундесрат ФРГ). Все вышеперечисленные признаки федерации отличают ее как от унитаризма, так и от конфедерации, которая не представляет собой формы государственного устройства, а является формой объединения суверенных государств. При анализе федерализма одним из наиболее сложных вопросов является юридическое и фактическое разграничение компетенции между союзом и субъектами федерации. Речь идет об установлении общих принципов определения объема предметной компетенции как союза в лице его высшего законодательного органа - парламента, так и субъектов федерации в лице их законодательных собраний. Установление принципов разграничения компетенции имеет большое значение прежде всего потому, что от этого зависит юридическое положение государственного образования в союзе и характер тех отношений, которые складываются между союзом и членами федерации. 99 Согласно принципу "дуалистического федерализма" конституция устанавливает сферу исключительной компетенции союза, давая перечень вопросов, по которым только союз может издавать нормативные акты. Все остальные вопросы, не содержащиеся в конституционном перечне (так называемая остаточная компетенция), представляют собой предметы ведения нормоустанавливающих органов субъектов федерации. Впервые подобная система разграничения компетенции была осуществлена в США. Американская конституция установила систему "дуалистического федерализма", в основу которого положено жесткое разграничение сфер компетенции Союза и штатов. Раздел 8 статьи 1 содержит перечень предметов правового регулирования, относящихся к исключительной компетенции Союза. В него входят: 1) регулирование междуштатной и внешней торговли; 2) чеканка монеты; 3) установление стандартов мер и весов; 4) учреждение почтовых служб и почтовых дорог; 5) выдача патентов и авторских свидетельств; 6) установление признаков пиратства в открытом море и наказаний за его совершение; 7) объявление войны; 8) выдача каперских свидетельств и разрешений на репрессалии; 9) набор и содержание армии; 10) создание и содержание военно-морского флота; II) созыв милиции; 12) ведение внешних сношений и 13) управление территориальными владениями. Все остальные вопросы, не упомянутые в этом перечне, согласно поправке Х относятся к исключительной компетенции штатов. Важнейшими из них являются: 1) проведение выборов; 2) регулирование внутриштатной торговли; 3) установление органов местного управления; 4) поддержание здравоохранения, общественного порядка и публичной морали; 5) изменение конституций штатов и их органов власти и управления; 6) ратификация поправок к Конституции Соединенных Штатов Америки. Эта схема дополняется прежде всего принципом "подразумеваемых полномочий", который выводится из последнего абзаца раздела 3 статьи 1 Конституции. Суть его сводится к тому, что все вновь возникающие предметы правового регулирования относятся только к компетенции Союза. Далее, из духа Конституции и практики ее применения выводятся еще четыре корректирующих названную схему положения. 100 Во-первых, устанавливается сфера совпадающих полномочий. Относящиеся к ней вопросы входят в компетенцию как Союза, так и штатов. К их числу относятся: 1) принятие законов и их применение; 2) налогообложение; 3) расходование денег на поддержание "всеобщего народного благосостояния"; 4) займы; 5) установление и регулирование деятельности судебной системы; 6) регулирование порядка организации и деятельности банков и корпораций; 7) приобретение собственности для общественных целей. Во-вторых, Конституция содержит предписания, запрещающие осуществление определенных действий как Союзу, так и штатам: обложение налогом экспортируемых товаров; жалование дворянских титулов и разрешение рабовладения. В-третьих, Конституция запрещает Союзу: 1) вводить прямые налоги безотносительно к населению штатов; 2) неодинаковые косвенные налоги; 3) предоставлять привилегии в области торговли одному штату в ущерб другому; 4) изменять границы штатов без их согласия; 5) ограничивать применение Билля о правах. В-четвертых, штатам в свою очередь запрещается: 1) вступать в международные договоры; 2) чеканить монету; 3) содержать войска и военные корабли в мирное время; 4) принимать законы, нарушающие договорные обязательства; 5) облагать налогами импортируемые товары; 6) лишать граждан равной правовой защиты; 7) лишать граждан права голосовать на основе расы, цвета кожи, пола или неуплаты избирательного налога; 8) нарушать федеральную конституцию и не исполнять федеральные законы. Таким образом, мы видим, тто юридически жесткая граница между союзной и штатной сферами компетенции даже с точки зрения буквы Конституции отнюдь не обладает абсолютной определенностью. На практике же она весьма подвижна и фактические отношения между федеральной администрацией и штатами развиваются по линии постоянно возрастающего централизма. Дуалистический принцип разграничения компетенции между союзом и членами федерации применяется с определенными дополнениями и поправками в Швейцарии, Австралии, Мексике, Бразилии. 101 Согласно конституции Австралии 1900 года, штаты обладают остаточной компетенцией, а власть Союза ограничена перечнем, содержащимся в ст. 51. Однако подразумеваемые полномочия, в отличие от США, сохраняются за штатами. Принцип двух исключительных сфер компетенции применяется в тех странах, основной закон которых устанавливает перечень предметов ведения как законодательного органа союза, так и законодательных органов субъектов федерации. Однако этот принцип существенным образом искажается положением, согласно которому перечень вопросов, относящихся к исключительной компетенции членов федерации, считается окончательным, а исключительная компетенция союза может дополняться и расширяться за счет включения в соответствующий перечень новых пунктов. Совершенно естественно, что рассматриваемый принцип разграничения компетенции придает федерации значительно больший централизм, чем американский "дуалистический федерализм". Впервые принцип двух исключительных сфер компетенции был введен в Канаде согласно Акту о Британской Северной Америке 1867 года. Напуганные Гражданской войной в США, тогдашние канадские лидеры постарались создать сильное федеральное правительство и ограничить права провинций (этот принцип сохранен конституцией Канады 1981 года). В некоторых федерациях (ФРГ, Австрия) устанавливаются две сферы компетенции: исключительная компетенция союза и сфера конкурирующей компетенции. Наиболее строго эта система доведена в Основном законе ФРГ. Подобная система разграничения компетенции оставляет за союзом право в случае необходимости вообще парализовать законодательную деятельность субъектов федерации и тем самым ликвидировать федеративную форму государственного устройства. В двух федерациях (Индия и Малайзия) установлена трехчленная система разграничения компетенции между союзом и субъектами федерации. Рассмотрим эту систему на примере Индийского Союза. Конституция Индии устанавливает три сферы полномочий, строго определяя границы каждой из них. Разграничение компетенции между союзом и штатами регулируется гл. 1 ч. XI Конституции и седьмым приложением к Конституции. 102 В первую сферу полномочий входят вопросы, отнесенные к исключительной компетенции союза. Перечень 1 - "Перечень вопросов, отнесенных к компетенции Союза" - содержит в себе 98 пунктов. Вторую сферу полномочий составляют вопросы, отнесенные к компетенции штатов. Однако эта сфера не носит исключительного характера, так как в условиях чрезвычайного положения союзный парламент может принимать законы по любому вопросу, отнесенному приложением седьмым (перечень П) к компетенции штатов. В случае издания президентом Индии прокламации о введении чрезвычайного положения всякое разграничение компетенции между союзом и штатами ликвидируется и страна превращается в унитарное государство. Третью сферу полномочий составляют вопросы, отнесенные к совместной компетенции союза и штатов. По всем этим вопросам может законодательствовать как союзный парламент, так и легислатуры штатов, но в случае коллизии законов приоритет всегда остается за законом союза. Об этом совершенно определенно говорит ст. 251 Конституции Индии: "...если какое-либо положение закона, изданного Легислатурой Штата, противоречит какому-либо положению закона, изданного Парламентом, ... преимущественную силу имеет закон, изданный Парламентом, независимо от того, был ли он принят до или после издания закона Легислатурой Штата". Что касается тех вопросов, которые не предусмотрены ни одним из трех перечней приложения седьмого, то все они отнесены к компетенции союза. Таким образом, установленная Конституцией Индии система разграничения компетенции между федерацией и штатами, несмотря на свою внешнюю определенность, фактически носит весьма относительный характер и ставит субъекты федерации в зависимость от союза. Аналогичная система разграничения компетенции между федерацией и государствами установлена Конституцией Федерации Малайзии 1957 года, которая также предусматривает три сферы компетенции, предметное содержание которых определено тремя перечнями, имеющимися в девятом приложении к конституции. Существенное отличие от индийской системы состоит в том, что остаточные полномочия, не содержащиеся ни в одном из перечней, оставляются не за федерацией, а за 103 государствами. Об этом говорит ст. 77 конституции: "Легислатура государства имеет право издавать законы по любому вопросу, не содержащемуся ни в одном из Перечней Приложения девятого и не являющемуся вопросом, в отношении которого Парламент имеет право издавать законы". Рассмотренные выше юридические системы разграничения компетенции между союзом и субъектами федерации имеют большое значение, но правильная их оценка невозможна без установления фактического разграничения компетенции, которое складывается на практике. Субъекты федерации, обладая определенными первоначальными полномочиями, которые они имеют не в силу делегации, а по собственному праву, тем не менее находятся в зависимости от центральной власти. Прежде всего следует иметь в виду, что субъекты федерации лишены финансовой самостоятельности. Их собственные доходы крайне ограничены, и они могут существовать лишь за счет субсидий и дотаций, получаемых от союзного правительства. Финансовая зависимость является существенным дополнением к тому конституционному механизму, с помощью которого центральная власть подчиняет и контролирует субъекты федерации. Система органов власти и управления субъектов федерации регулируется либо союзными конституциями (Индия), либо конституциями государственных образований (США, ФРГ, Мексика, Аргентина и т. д.). Общей закономерностью является то, что организация органов власти и управления субъектов федерации почти всегда копирует федеральную форму правления. О форме правления и государственном устройстве субъектов федерации можно говорить лишь условно, поскольку они, как об этом уже было сказано, не являются государствами. В государственных образованиях, составляющих федерацию, повсеместно создаются законодательные органы, которые могут быть как однопалатными, так и двухпалатными. В некоторых странах (Швейцария, Австрия, Мексика, Венесуэла) законодательные органы всех субъектов федерации являются однопалатными. В ФРГ во всех землях, кроме Баварии, законодательные органы (ландтаги) однопалатные. В Канаде двухпалатная система применяется только во франкоязычной провинции Квебек. В США однопалатная легислатура существует только в штате Небраска. В Австралии все штаты, кроме 104 Квинсленда, имеют двухпалатные законодательные собрания. В Индии двухпалатные легислатуры действуют в 6 штатах из 26. Однопалатные законодательные органы и нижние палаты двухпалатных избираются тем же способом, что и федеральные парламенты. В некоторых федерациях (США, ФРГ, Канада) государственные образования сами устанавливают избирательное право и избирательную систему. Верхние палаты законодательных органов субъектов федерации либо избираются посредством прямых выборов (США, Аргентина) или многостепенных (Индия), либо назначаются (Канада). Органы управления субъектов федераций образуются в соответствии с теми стандартами, которые присущи президентским и парламентарным формам правления. В тех федерациях, которые являются президентскими республиками, исполнительный орган власти формируется внепарламентским путем и не несет ответственности за свою деятельность перед законодательным собранием (США, Аргентина, Мексика). В федерациях с парламентарной формой правления (Канада, Индия, ФРГ, Австралия) исполнительный орган власти формируется парламентским путем и несет политическую ответственность за свою деятельность перед законодательным собранием. В некоторых федерациях в системе органов власти государственных образований имеется орган, который занимает положение, соответствующее главе государства в парламентарных странах (губернатор в индийских штатах, лейтенант-губернатор в канадских провинциях, правители в монархических государствах Федерации Малайзии и т.д.). Субъекты некоторых федераций (США, ФРГ, Индия) имеют собственные органы конституционного надзора, осуществляющие контроль за соответствием регионального законодательства конституции. Рассмотрим наиболее типичные примеры организации органов власти и управления в субъектах федераций. В штатах США система органов власти и управления строится в соответствии с президентской формой правления. Высшим должностным лицом штата, "носителем исполнительной власти", является губернатор, который во всех штатах, за исключением Миссисипи (там губернатор избирается выборщиками), избирается прямыми выборами на срок от 2 до 4 лет. 105 В большинстве штатов по той же системе, что и губернатор, избирается лейтенант-губернатор, который является преемником должности губернатора в случае ее вакантности. Губернатор является исполнительным органом власти в штате. Он направляет и координирует деятельность администрации штата. Полномочия губернатора как главы правительства зависят от того, какая система административных органов принята в данном штате. Его полномочия меньше в тех штатах, где высшие должностные лица избираются непосредственно населением. Полномочия губернатора значительно весомее в штатах, которые вместо системы независимых ведомств учредили по примеру федерального правительства департаменты, осуществляющие контроль за отраслевыми органами управления. Губернатор осуществляет назначение на целый ряд должностей в администрации штата, но во многих случаях его решение приобретает юридическую силу только после утверждения сената. Следует также иметь в виду, что ряд должностных лиц штата (секретарь штата, казначей, аудитор, генерал-атторней и др.) избираются либо населением, либо законодательным собранием. Губернатор является главнокомандующим милиции штата, ему принадлежит право помилования, он осуществляет связь с правительством федерации и правительствами отдельных штатов. В законодательной области губернатор обладает рядом важных полномочий. Он созывает законодательное собрание штата на внеочередные сессии, обращается к законодательному собранию с посланиями, которые фактически представляют собой законодательную программу. Во всех штатах, кроме Северной Каролины, губернатор имеет право отлагательного вето, причем в большинстве штатов губернаторское вето носит более гибкий характер, чем президентское, так как он может опротестовать отдельные статьи законопроекта (выборочное или постатейное вето)". Губернатор не только обладает значительными полномочиями в сфере исполнительной и законодательной, но и является главой правящей партии в штате. Он занимает центральное положение в администрации штата и в некоторых отношениях обладает, конечно, в сопоставимых масштабах, даже большими полномочиями, чем федеральный президент. ' См. гл-УШ настоящего учебника. 106 Согласно конституциям штатов законодательные полномочия принадлежат легислатурам, которые (за исключением штата Небраска) строятся по двухпалатной системе. Нижние палаты переизбираются в установленные сроки целиком, верхние палаты обновляются частично. Легислатуры штатов имеют право принимать законы по всем вопросам, которые федеральной конституцией отнесены к их компетенции. Их законодательные полномочия ограничиваются губернаторами в той же мере и теми же способами, "по и законодательные полномочия конгресса президентом. Законодательная процедура легислатур штатов строится в соответствии с теми же принципами, которые применяются в конгрессе. Федеральное правительство не может ни сместить губернатора, ни распустить законодательное собрание штата. В Индии система органов власти и управления штатов (за исключением штата Джамму и Кашмир) строится в соответствии с положениями союзной конституции. Формально исполнительными полномочиями наделяется губернатор штата, который назначается союзным президентом сроком на пять лет и в любое время может быть либо отстранен от должности, либо лишен принадлежащих ему полномочий. Полномочия губернатора в целом аналогичны полномочиям союзного президента. Он назначает главного министра штата, а по совету главного министра - министров; ему предоставлено право назначения целого ряда других высших должностных лиц штата. В области законодательной губернатор осуществляет следующие полномочия: созывает законодательный орган штата (легислатуру) на сессии, имеет право распустить нижнюю палату легислатуры - законодательное собрание. Он вправе обращаться с посланиями к легислатуре, что на практике означает предоставление ему законодательной инициативы. Все законопроекты, принятые легислатурой, направляются губернатору на рассмотрение. Губернатор может наложить на законопроект вето, которое преодолевается в том случае, если легислатура повторно одобрит опротестованный им законопроект. Он может также зарезервировать принятый легислатурой законопроект для рассмотрения последнего союзным президентом. В период между сессиями легислатуры штата губернатор имеет право издавать указы, имеющие обязательную силу, по всем вопросам, отнесенным к компетенции легислатуры. 107 Полномочия губернатора штата по букве конституции весьма значительны, но фактически он лишен самостоятельности. Это объясняется тем, что в силу сложившегося конституционного обычая губернатор выступает либо как агент цекпральной власти, либо его полномочия осуществляются советом министров штата. Правительство штата - совет министров формально учреждается для того, "чтобы помогать и давать советы губернатору в осуществлении его функций". Совет министров несет коллегиальную ответственность за свою деятельность перед законодательным собранием (нижней палатой) или однопалатной легислатурой. Он остается у власти до тех пор, пока пользуется поддержкой большинства в легислатуре штата. Между губернатором и советом министров штата существуют те же отношения, что и между союзным президентом и кабинетом. Все полномочия губернатора (за исключением тех случаев, когда ему предоставлено ст. 163 конституции право действовать по собственному усмотрению) осуществляются советом министров, действующим от его имени. Законодательные полномочия конституция предоставляет однопалатным или двухпалатным легислатурам. Законодательные собрания и однопалатные легислатуры избираются населением соответствующих штатов сроком на пять лет и, как было уже сказано, могут быть досрочно распущены губернатором штата. Верхние палаты - законодательные советы - создаются по очень сложной системе: около 1/3 членов законодательного совета избирается коллегией выборщиков, состоящей из депутатов органов местного самоуправления; 1/12 - избирается лицами, имеющими высшее образование; 1/12 - избирается учителями; около 1/3 - избирается законодательным собранием штата из числа лиц, не являющихся его депутатами. Часть членов законодательного совета назначается губернатором. Законодательный совет каждые два года обновляется на одну треть. Законодательный орган штата работает в соответствии с теми же правилами процедуры, что и союзный парламент. В двухпалатных легислатурах правовое положение палат аналогично системе, применяющейся в союзном парламенте. Конституция Индии предусматривает возможность роспуска органов власти и управления любого штата (кроме штата Джамму и Кашмир) и введения "президентского правления". В случае получения информации, дающей ему основание полагать, что 108 управление штатом в соответствии с конституцией невозможно, президент издает прокламацию о расстройстве конституционного аппарата в штате. Издание такой прокламации порождает следующие последствия: президент может принять на себя функции любого органа власти штата, за исключением его легислатуры; президент может объявить, что полномочия легислатуры штата будут осущестеляться союзным парламентом. В случае передачи законодательных полномочий штата парламенту последний в свою очередь может передать их президенту, т. е. практически правительству федерации. Подобное конституционное положение ставит органы власти и управления штата в полную зависимость от союзного правительства. Правящая партия неоднократно применяла эти положения для роспуска оппозиционных правительств в штатах. Введение "президентского правления" может иметь место и в том случае, когда "какой-либо штат не подчинится распоряжениям или не проведет в жизнь распоряжения, данные Союзом в порядке осуществления им исполнительной власти на основании какого-либо из положений настоящей Конституции... " (ст. 365 конституции). Государственное устройство "молодых" государств имеет некоторые специфические черты только там, где в качестве системы политической организации территории был избран (или навязан бывшей метрополией) федерализм. Подавляющее большинство этих стран являются унитарными. В некоторых из них вводилась федерация, но она просуществовала недолго (Федерация Мали, Республика Соединенных Штатов Индонезии, Федеративная Республика Камерун). Федеративная форма в молодых государствах отличается высокой степенью централизации, что находит свое выражение как в методе разграничения компетенции между союзом и государственными образованиями (Индия, Федерация Малайзия), так и в установлении конституционного механизма контроля над органами власти и управления субъектов федерации со стороны центрального правительства (Индия). Характерно, например, что высокая степень централизации, введенная конституцией Индии, используется рядом индийских ученых в качестве доказательства отсутствия федеративных отношений между штатами и центральным индийским правительством. 109 Установление унитарной формы государственного устройства в подавляющем большинстве стран, освободившихся от колониальной зависимости, не является случайным. Унитаризм в этих государствах логически обусловлен малыми размерами территории, а также теми задачами (экономическими и политическими), которые стоят перед этими странами. В некоторых зарубежных странах в том либо ином виде существует административная автономия, предоставляемая их структурным подразделениям, обладающим существенными национальными, этническими, географическими или историческими особенностями. В настоящее время к числу этих стран относятся Дания, Испания, Финляндия, Португалия, Шри-Ланка и Индия. Обычно это страны с унитарной формой государственного устройства. Общие положения об автономии устанавливаются конституциями соответствующих 'стран. Кроме того, их парламенты принимают специальные законы об автономном статусе конкретных территориальных подразделений. Автономные образования наделяются более широкими правами, чем муниципальные органы обычных административно-территориальных единиц. Создаваемые в автономных образованиях представительные учреждения и органы управления более самостоятельны по отношению к центральной власти, чем обычные муниципалитеты. Таким образом, создаются чисто юридические гарантии того, что управление автономными образованиями будет осуществляться с учетом присущих им определенных специфических особенностей. Следует иметь в виду, что, как правило, объем полномочий автономных образований значительно меньше, чем у субъектов федерации. Структура органов управления автономными образованиями мало чем отличается от обычной структуры органов власти и управления субъектов федерации. Обычно автономное образование избирает свой представительный орган и формирует органы управления. Как правило, центральная власть имеет в автономном образовании своего представителя, наделенного контрольными полномочиями. Так, например, на Фарерских островах, которые получили автономный статус в рамках Датского королевства в 1948 году, местное население избирает свой мини-парламент - литтинг, который осуществляет "законодательную власть" и формирует свой исполнительный орган. Центральное 110 правительство представляет наместник, назначаемый королевой по представлению совета министров. Наместник осуществляет контроль за исполнением на Фарерских островах законов датского парламента, возглавляет местную полицию и осуществляет некоторые другие административные функции. С 1979 года статус автономного образования получила Гренландия. В 1984 году был избран местным населением представительный орган - ландстинг. Исполнительные полномочия осуществляются губернатором, который назначается в том же порядке, что и наместник на Фарерских островах. В Финляндии автономными правами наделены Аландские острова, населенные преимущественно шведами. Законодательные полномочия осуществляются ландстингом, а исполнительные -губернатором, назначаемым президентом республики. Статья 2 Конституции Испании 1978 года "признает и гарантирует право на автономию национальностей и регионов...". Процесс реального воплощения в жизнь этих конституционных предписаний формально завершился в 1983 году, когда были созданы четыре "национальных области" (Страна Басков, Каталония, Андалусия и Галисия) и 13 исторических областей. Правовой статус автономных сообществ на основании предписаний Главы третьей конституции определяется органическим законом, который принимается центральным парламентом для каждого сообщества (области) в отдельности. Проекты этих законов разрабатываются областными ассамблеями. Национальные области наделяются более широкими полномочиями, чем исторические. Деятельность областных властей поставлена под контроль правительства, конституционного суда и некоторых других органов центральной администрации. "Автономизация" Испании была осуществлена под сильным влиянием Итальянской конституции 1947 года, которая предусматривает наделение всех областей общим и специальным автономным статусом. Согласно принятой в 1956 г. 7-й поправке к Конституции, Индия допускает ограниченную автономию для семи союзных территорий. 111 Установление унитарной формы государственного устройства в подавляющем большинстве стран, освободившихся от колониальной зависимости, не является случайным. Унитаризм в этих государствах логически обусловлен малыми размерами территории, а также теми задачами (экономическими и политическими), которые стоят перед этими странами. В некоторых зарубежных странах в том либо ином виде существует административная автономия, предоставляемая их структурным подразделениям, обладающим существенными национальными, этническими, географическими или историческими особенностями. В настоящее время к числу этих стран относятся Дания, Испания, Финляндия, Португалия, Шри-Ланка и Индия. Обычно это страны с унитарной формой государственного устройства. Общие положения об автономии устанавливаются конституциями соответствующих 'стран. Кроме того, их парламенты принимают специальные законы об автономном статусе конкретных территориальных подразделений. Автономные образования наделяются более широкими правами, чем муниципальные органы обычных административно-территориальных единиц. Создаваемые в автономных образованиях представительные учреждения и органы управления более самостоятельны по отношению к центральной власти, чем обычные муниципалитеты. Таким образом, создаются чисто юридические гарантии того, что управление автономными образованиями будет осуществляться с учетом присущих им определенных специфических особенностей. Следует иметь в виду, что, как правило, объем полномочий автономных образований значительно меньше, чем у субъектов федерации. Структура органов управления автономными образованиями мало чем отличается от обычной структуры органов власти и управления субъектов федерации. Обычно автономное образование избирает свой представительный орган и формирует органы управления. Как правило, центральная власть имеет в автономном образовании своего представителя, наделенного контрольными полномочиями. Так, например, на Фарерских островах, которые получили автономный статус в рамках Датского королевства в 1948 году, местное население избирает свой мини-парламент - литтинг, который осуществляет "законодательную власть" и формирует свой исполнительный орган. Центральное 110 правительство представляет наместник, назначаемый королевой по представлению совета министров. Наместник осуществляет контроль за исполнением на Фарерских островах законов датского парламента, возглавляет местную полицию и осуществляет некоторые другие административные функции. С 1979 года статус автономного образования получила Гренландия. В 1984 году был избран местным населением представительный орган - ландстинг. Исполнительные полномочия осуществляются губернатором, который назначается в том же порядке, что и наместник на Фарерских островах. В Финляндии автономными правами наделены Аландские острова, населенные преимущественно шведами. Законодательные полномочия осуществляются ландстингом, а исполнительные -губернатором, назначаемым президентом республики. Статья 2 Конституции Испании 1978 года "признает и гарантирует право на автономию национальностей и регионов...". Процесс реального воплощения в жизнь этих конституционных предписаний формально завершился в 1983 году, когда были созданы четыре "национальных области" (Страна Басков, Каталония, Андалусия и Галисия) и 13 исторических областей. Правовой статус автономных сообществ на основании предписаний Главы третьей конституции определяется органическим законом, который принимается центральным парламентом для каждого сообщества (области) в отдельности. Проекты этих законов разрабатываются областными ассамблеями. Национальные области наделяются более широкими полномочиями, чем исторические. Деятельность областных властей поставлена под контроль правительства, конституционного суда и некоторых других органов центральной администрации. "Автономизация" Испании была осуществлена под сильным влиянием Итальянской конституции 1947 года, которая предусматривает наделение всех областей общим и специальным автономным статусом. Согласно принятой в 1956 г. 7-й поправке к Конституции, Индия допускает ограниченную автономию для семи союзных территорий. 111 Контрольные вопросы к Главе V 1. Каковы причины разнообразия форм зарубежного государства? 2. Чем отличается дуалистическая монархия от монархии парламентарной? 3. Чем отличается президентская республика от парламентарной республики? 4. Каковы основные признаки федеративной формы государственного устройства? 5. Каковы особенности смешанных форм правления? 6. В каких зарубежных странах существует автономия? Глава VI ПОЛИТИЧЕСКИЕ РЕЖИМЫ В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ Научный анализ государства невозможен без учета тех методов, с помощью которых осуществляется государственная власть. Речь идет о политическом режиме, который представляет собой совокупность методов осуществления государственной власти. Если форма правления отвечает на вопрос о системе построения высших органов государственной власти, форма государственного устройства - о национально-территориальной организации государства, то политический режим дает представление о том, как осуществляется государственная власть. Рассмотрим основные виды политических режимов. § 1. Понятие и сущность демократии Любая устойчивая человеческая общность может существовать лишь будучи управляемой. В противном случае она превращается в случайное скопление людей, в толпу. Управление человеческой общностью может осуществляться двумя различными методами -авторитарным и демократическим. Основным качеством авторитарного метода является то, что управление человеческой общностью осуществляется либо единолично, либо небольшой группой. Люди, составляющие авторитарную общность, управляются, но сами участия в управлении не принимают. Волевые решения, принимаемые авторитарным руководством, осуществляются насильственно, через соответствующий аппарат принуждения. Основным качеством демократического метода является то, что управление человеческой общностью осуществляется по воле большинства ее участников. Демократическая общность создает систему учреждений, с помощью которой выявляется и осуществляется воля большинства, оформленная в виде соответствующих актов. Демократия может быть политической и не политической, государственной и не государственной, но при этом всегда она представляет собой правление по воле большинства. При демократии меньшинство участвует в принятии решений, выдвигает свои альтернативные предложения и борется за их 8-1218 112 113 принятие, но когда решение принято по воле большинства, меньшинство обязано выполнять содержащиеся в нем предписания, правила поведения. Иначе оно будет принуждено к этому правящим большинством. Государствоведение, исследуя такой сложный политический феномен, как демократия, выделяет три ее существенные стороны. Во-первых, демократия представляет собой определенную форму государства, так как правление по воле большинства предполагает наличие учреждений, с помощью которых эта воля формулируется в виде законов и осуществляется. Первоначальной государственной формой демократии была непосредственная (или прямая) демократия, зародившаяся в античных городах-государствах. Эта форма демократии не знала представительных учреждений, так как все вопросы управления государством решались непосредственно всеми свободными гражданами в народном собрании. В настоящее время непосредственная демократия в общегосударственных масштабах не применяется нигде. Она сохраняется как форма управления лишь в трех горных кантонах Швейцарии, жители которых ежегодно собираются на народные собрания. В некоторых странах (США, Италия, Франция, Швейцария) применяются отдельные институты непосредственной демократии, такие, как референдум, плебисцит, народная инициатива, но наличие этих институтов никак не меняет представительного характера современной демократии. Современная демократия является представительной. Это означает, что воля большинства в центре и на местах (в соответствующих административно-территориальных единицах -провинциях, департаментах, префектурах, общинах и т.д.) формируется и выражается центральными (парламенты, учредительные собрания) и местными (муниципалитеты) представительными учреждениями. В современную эпоху демократия может иметь своей государственной формой как республику (США, Франция, Италия, Швейцария, Австрия), так и монархию (Великобритания, Швеция, Норвегия, Дания, Голландия, Бельгия, Австралия, Канада, Япония). Во-вторых, демократия представляет собой политический режим, т. е. определенный метод осуществления государственной власти, который противопоставляется фашистским и авторитарным политическим режимам. Для демократии как полити114 ческого режима характерно наличие центральных и местных представительных учреждений, выборности, законности и легального существования различных партий и общественных организаций. В-третьих, демократия предполагает провозглашение формального равноправия, предоставление всем граяеданам юридически одинакового правового положения. Характер политического режима в каждый исторически определенный отрезок времени всегда представляет собой равнодействующую двух взаимоисключающих тенденций - реакционной и демократической. Качественной особенностью нашей эпохи является то, что во всех развитых странах сохраняется - в том либо ином виде, с теми либо иными деформациями -политический режим демократии и соответствующие ему институты. Как показывает политическая практика XX века, отказ от демократии и переход к авторитарным методам властвования может осуществляться по-разному в зависимости от конкретных социально-экономических, политических и международных условий. Что касается самого метода перехода от демократии к одной из разновидностей авторитарного режима (фашизм, неофашизм, военная диктатура, каудилизм), то он может быть осуществлен двояко. Наиболее распространенный - это метод путча или военного переворота, который по видимости носит внезапный характер, но на самом деле представляет собой лишь внешнее выражение длительной подготовительной деятельности. Переход от демократии к авторитаризму есть коренное изменение качества политического режима в худшую сторону. Этот переход является регрессом, а поэтому не может опираться на массовую поддержку населения, как это бывает при социальных революциях. Как правило, установление авторитарного режима осуществляется в результате верхушечного государственного переворота, в ходе которого массы фактически не принимают участия. Те случаи, когда реакционный переворот пользуется известной массовой поддержкой, - это всегда результат демагогии и обмана. Наиболее типичными примерами таких переворотов, опиравшихся на определенную массовую поддержку, являются фашистские путчи в Италии (октябрь 1922 г.) и в Германии (январь 1933 г.). В новейшее время такие перевороты с массовой поддержкой встре115 чаются крайне редко (осень 1965 г. в Индонезии). Наиболее типичные перевороты последних лет носили верхушечный характер и совершались военными хунтами (Греция в 1967 г., Боливия в 1971 г.). В некоторых странах замена демократического режима авторитарным осуществляется медленно, исподволь, без резких скачков, путем проведения реакционных реформ, посредством постепенного запрещения левых политических партий и организаций, ограничения прав и свобод, умаления роли представительных учреждений. Таким образом было проведено установление режима военной диктатуры в Японии перед началом второй мировой войны. § 2. Западные теории демократии Многочисленные демократические теории условно можно подразделить на три основные разновидности, или направления. 1. Романтическое направление. Представители романтического направления откровенно идеализируют западную демократию, наделяют ее такими качествами, которые в ней не усматривают политологи, стоящие на более реалистических позициях. Наиболее типичной для этого направления является теория плюралистической демократии (она известна также под другими названиями: теория диффузии суверенитета, теория дисперсии государственной власти). Основная посылка этой теории множества субъектов власти была сформулирована еще в начале прошлого века французским исследователем американской демократии Алексисом де Токвилем, но свое детальное истолкование и развитие она получила в первые десятилетия текущего столетия. Таким образом, старая идеалистическая концепция была приспособлена к новым условиям. Плюралисты (Артур Бентли, Дэйвид Трумэн, Р. Дал, В. О. Кий, Арнольд Роуз и многие другие) выступают против положения о концентрации государственной власти в руках истэблишменга, правящей элиты, военно-промышленного комплекса (все эти термины используются в трудах тех социологов и политологов, которые не могут не видеть сосредоточения государственной власти в руках немногих). Сторонники теории плюралистической демократии развивают идею о том, что современное общество распадается на множество 116 социальных, профессиональных, религиозных, политических, местных, национальных и иных группировок, каждая из которых обладает своими собственными, групповыми интересами и целями. Эти группировки в сфере осуществления государственной власти представлены различного рода "группами давления", "заинтересованными группами", каковыми являются политические партии, профессиональные союзы, предпринимательские организации, церковные общины, общественные организации, корпорации, объединения фермеров и т.д. и т.п. Согласно концепциям плюралистов, каждая из этих "групп давления" или "заинтересованных групп" обладает известной долей властных полномочий, которые используются ею для достижения своих целей. Плюралисты утверждают, что, поскольку государственная власть распылена, возникает соревнование, соперничество между различными "центрами власти", а это, в свою очередь, коренным образом меняет роль центральных органов государственной власти, т.е. самого государства в целом. В современном государстве, по их мнению, нет властвующих и подвластных, так как все граждане в одинаковой степени и на равных основаниях принимают участие в осуществлении государственной власти. Что же касается самого государства, то оно играет роль арбитра и примирителя конфликтующих интересов - подобная система обеспечивает не только контроль над осуществлением государственной власти снизу, но и эффективное воздействие на процесс принятия решений со стороны всех групп и слоев общества. Романтическое направление представлено также теорией компромиссной демократии, которая получила значительное распространение в ряде развитых (главным образом англосаксонских) стран. Согласно этой теории, в современных развитых странах, где возникло "государство всеобщего благоденствия", существует согласие большинства населения по основным вопросам внутренней и внешней политики, а расхождения наблюдаются только по второстепенным вопросам, не затрагивающим основ экономико-политической организации общества. Иными словами, по мнению этих теоретиков, большинство населения развитых стран поддерживает существующую систему, среди большинства населения имеется "согласие в основном, а расхождения во взглядах и противоречия наблюдаются лишь по 117 второстепенным и частным вопросам". В этих условиях демократия действует как механизм достижения соглашений, компромиссов между различными интегрированными группами общества с целью стабилизации существующих порядков и предотвращения каких-либо возмущений. 2. Реалистическое направление зародилось еще до первой мировой войны. Сторонники этого направления не скрывают пороков реальной демократии. Они открыто говорят о концентрации государственной власти в руках привилегированных групп, об ущемлении прав большинства. Реалисты не зовут назад, к золотому веку парламентаризма и муниципальных свобод, а обосновывают разумность и целесообразность сущего. Рисуемая ими картина политической организации общества ничего общего с романтически-либеральными представлениями не имеет. Они полностью отвергают концепцию народного суверенитета, правления по воле народа и выдвигают понятие правящей элиты. На рубеже XIX - XX веков зарождается теория правящей элиты, которая впервые была сформулирована в трудах итальянских социологов Вильфредо Парето (1848 - 1923) и Гаэ-тано Моска (1858 - 1941), а в последующие десятилетия получила свое истолкование в работах их многочисленных последователей (Р. Михельс, Ф. Хантер, Р. Миле и др.). Элитисты подвергли критике учение о плюралистической демократии, которую они рассматривали как совершенно беспочвенную идеализацию фактических властеотношений. Согласно учению элитистов, в любом человеческом обществе существует правящее меньшинство, обладающее монопольным правом принятия решений. Это меньшинство (правящая элита, правящий класс, политический класс, в работах современных элитистов -истэблишмент и т. д.) занимает свое положение не в силу выборов, а в результате переворота, завоевания господствующего положения в экономике. Выборы лишь оформляют фактически олигархическую власть правящей элиты и никогда не могут создать механизм, контролирующий ее деятельность. Правящее меньшинство, учат элитисты, всегда избегает контроля со стороны большинства, вне зависимости от наличия демократических процедур, которые формально должны обеспечить такой контроль. Элитисты выдвигают положение о том, что правящая элита господствует над обществом при любом политическом режиме и при любой официальной идеологии. Будучи органическим порож118 дением человеческого общежития, элита приобретает такие качества, как групповое сознание, внутреннее сцепление, общая воля к действию. Элита - это не просто совокупность высокопоставленных лиц, а органическое единство, связанное корпоративным духом. Она самодовлеюща. Доступ в нее возможен лишь на условиях, диктуемых самой элитой. В то же время жизнестойкость элиты определяется ее приспособляемостью и умением обновлять свой состав, если обстоятельства к этому понуждают. Элита представляет собой сплоченное, компактное меньшинство, которое полностью монополизирует власть, осуществляет все политические функции и пользуется благами, доставляемыми ее доминирующим положением в обществе. Ключ к власти, по мнению элитистов, лежит в способности меньшинства к организации. Один человек, как и вся масса, править не может. Этой способностью обладает только меньшинство. Элитисты подчеркивают при этом, что власть обладает кумулятивными свойствами, она накапливается и возрастает по мере ее осуществления. Данная власть открывает доступ к еще большей власти. Правящее меньшинство обладает преимуществами уже потому, что оно - меньшинство, а всякое меньшинство лучше организовано, чем большинство, и в этом, по мнению элигистов, источник его силы. Хорошая организация и сплоченность меньшинства обеспечивается внешними атрибутами - собственностью, образованием, военной выучкой, отношением к государственным благам, происхождением, положением в религиозной иерархии и т. д. Огромным преимуществом правящего меньшинства является то, что внутренние каналы связи и информации просты и безотказны, члены его легко общаются. Все это дает возможность быстро принимать решения и осуществлять их. Отсутствие у большинства всех названных качеств превращает его в сырую аморфную массу, не способную к самоорганизации, и поэтому оно всегда пребывало и будет пребывать в положении управляемого. Внутренняя сплоченность и организованность правящей элиты вовсе не предполагает ее однородности. Согласно учению элитистов, сама элита делится на высший и низший слои. Оба эти слоя являются органическими частями элиты и друг без друга существовать не могут. Высший слой элиты состоит из правителей в собственном смысле слова, т.е. из тех людей, которые имеют 119 право принимать решения, подлежащие исполнению всеми. Высший слой составляет динамическое ядро элиты. Низший слой элиты, несравненно более многочисленный, служит опорой для высшего слоя. Он является связующим звеном между ядром элиты и всем обществом, играет роль посредника между правителями и управляемыми, обеспечивает обратную связь, двусторонний обмен информацией. На него возлагается обязанность не только проводить в жизнь решения правящего ядра элиты, но и объяснять и оправдывать эти решения перед массой. Таким образом, низший слой элиты играет двоякую роль. С одной стороны, он представляет собой тот резервуар, из которого пополняет свои ряды ядро элиты. Каждый новый член элиты попадает сначала в низший слой и затем уже начинает в силу своих способностей и связей продвигаться по иерархической лестнице. С другой стороны, низший слой элиты фактически играет роль исполнительного аппарата по отношению к ее правящему ядру. Иными словами, низший слой элиты - это бюрократия. В построениях авторов элитарных теорий представительным учреждениям и выборам отводится чисто декоративная роль. Они считают, что современная элита, а под таковой они понимают партийных боссов, определяет поведение избирательного корпуса и подбирает кандидатов. "Народные представители", по их словам, не избираются населением, а подбираются элитой, поэтому они играют роль марионеток в руках партийных боссов. Элитарные теории тесно примыкают к теориям массового общества и массового государства, получившим особое распространение в эпоху научно-технической революции и урбанизации. Исходные положения теории массового общества были разработаны еще в начале нынешнего века немецким социологом Максом Вебером, но свое детальное развитие и истолкование она получила в трудах теоретиков католического направления и экзистенциалистов (Эмиль Ледерер, X. Ортега-и-Гассет, Пауль Тиллих, Габриель Марсель и др.) в период между двумя мировыми войнами и особенно в настоящее время. Теоретики этого направления исходят из того, что XIX век верил в прогресс, в науку, в моральное совершенство человека. Его демократические идеи основывались на двух главных посылках: 1) человек -существо разумное и стремится к всеобщему благу; 2) достижение 120 эгоистических целей приведет к всеобщей гармонии индивидуальных и общественных интересов. XIX веку была свойственна вера в незыблемость государственных институтов и уважение к государственной власти. Тогда в предвоенной Европе никто не помышлял ни о революции, ни о гражданской войне. Власть была окружена ореолом таинственности, и все предвещало длительный мир... Первая мировая война все сломала. Вооруженные массы на фронте и их голодающие родственники в тылу увидели всю слабость государственной власти, которая ради своего спасения была готова идти на сотрудничество с кем угодно. Традиционные общественные связи распались, общественная психология резко изменилась. Наступил невиданный в истории человечества кризис. Массовое общество, по мысли его теоретиков, состоит из аморфных, безликих толп. Толпа состоит из неизолированных, связанных между собой индивидов, переставших мыслить. Человек в толпе становится ее частью и ведет себя как толпа целиком. На толпу действуют только самые примитивные эмоции - любовь, ненависть, патриотизм, национализм, расизм. Толпа способна только к взрывным действиям. Сама она действовать не может, ей нужен вождь. Он всегда есть в толпе, его порождает сама ситуация. Этот лидер - эмоциональный, пламенный человек, прекрасно понимающий настроение толпы. Вождь формирует толпу, хотя масса этого не сознает. Вождь толпы - это человек, наделенный харизмой, харизматический лидер. Учение о харизме является ключевым в теории массового общества и массового государства. Харизма - теологическая концепция. Человек, наделенный ею, - это орудие в руках бога (или провидения, судьбы, национального духа), пророк, через которого воля божья не только выражается, но и осуществляется. Истина, провозглашаемая харизматическим лидером, трансцендентальна, она не основана на науке или опыте, она ничего общего не имеет с логикой. Харизматический вождь провозглашает мистическую истину толпе, по отношению к которой он выступает в качестве основателя новой религии. Вождь обожествляется, ему поклоняются. Слова вождя священны. Их нельзя обсуждать, в них нельзя сомневаться, их можно только заучивать наизусть. По отношению к вождю ликующие толпы массового общества выражают только безграничную любовь и преданность. Вождь же использует эти толпы как строительный материал для осуществления высказанных им великих предначертаний. Однако 121 харизматическое напряжение в массах нельзя поддерживать вечно. Рано или поздно массы устают от "героического руководства", начинают понимать, что их просто обманывают, и тогда наступает депрессия, упадок. Поэтому харизматяческие вожди прилагают титанические усилия для того, чтобы поддерживать массы в состоянии искусственного возбуждения. 3. Синтетическое направление - это попытка соединить в рамках единой концепции теорию массового общества и государства с отдельными элементами демократизма. Наиболее полное выражение эта тенденция нашла в теории плебисцитарной демократии, разработанной на базе политического опыта V Республики Франции голлистского периода. Синтетический характер теории плебисцитарной демократии находит свое выражение в стремлении сделать своеобразный сплав из построений романтиков и реалистов. Теория плебисцитарной демократии исходит из положения о том, что единственным признаком, объединяющим страны в родственные группы, является степень их промышленного развития. Управление в этих странах осуществляется профессиональными экспертами и технократами, а средства массовой коммуникации полностью монополизированы истэблишментом для мобилизации масс и контроля за их поведением. Однако плебисцитарные демократы, в отличие от элитистов, не считают авторитаризм конечным продуктом развития цивилизации. Их пророчество носит более оптимистический характер. Современный авторитаризм, учат они, является переходным периодом, подобно тому, как авторитаризм абсолютных монархов был переходным периодом к демократии XIX столетия. В вопросе отношения к государственной власти плебисцитарные демократы не только соглашаются с элитистами, но и идут дальше их. Они заявляют, что носителем государственной власти является не правящая элита, а одно лицо - вождь. С их точки зрения, идеальной моделью плебисцитарной демократии является та политическая система, которая была создана в свое время генералом Шарлем де Голлем. Именно ему впервые удалось осуществить на практике идею плебисцитарной демократии. Идеализация политической системы V Республики Франции проходит красной нитью через всю теорию плебисцитарной демократии. Стержнем проектируемой ими политической системы является динамичный вождь, выражающий дух нации, а к народу 122 он обращается лишь тогда, когда считает необходимым заручиться его поддержкой. Политологи синтетического направления считают, что одной из важнейших предпосылок перехода человечества к плебисцитарной демократии является необычайная сложность проблем, с которыми имеет дело государственная власть эпохи научно-технической революции. Осуществление современных процессов управления требует высокой профессиональной специализации, что под силу только широко разветвленному и всеохватывающему бюрократическому аппарату, который уже оформился во всех высокоразвитых странах. Бюрократия перестала играть роль вспомогательной субсистемы, через которую центральная власть реализует свои решения. Бюрократия стала независимой, самодостаточной системой, которая работает сама на себя и развивается согласно своим собственным закономерностям внутри ею же установленных границ. Строго формализованные процессы, осуществляемые современной бюрократией, предполагают наличие стабильной законности, а это, мол, автоматически исключает любое проявление экстремизма, как правого, так и левого. Таким образом, по теории плебисцитарной демократии, идеально организованная и тщательно отрегламентированная бюрократия превращается в основной элемент всей политической системы в любом высокоразвитом государстве. Она исключает террор, порождает господство права, т.е. правление посредством права, и создает так называемое административное государство, которое, преодолевая авторитаризм, превращается в исторически новую разновидность демократии - плебисцитарную демократию. Профессиональные администраторы, составляющие бюрократию, превращаются в наднациональную внеклассовую касту. § 3. Фашизм и другие виды авторитарных режимов Фашизация политического режима осуществляется обычно по следующим основным направлениям: открытое нарушение и попрание демократических прав и свобод; преследование и запрещение оппозиционных и политических партий, а также профсоюзов и общественных организаций; слияние государственного аппарата с монополиями; огосударствление частного капитала; милитаризация государственного аппарата; упадок роли центральных и местных представительных учреждений; рост 123 дискреционных полномочий исполнительных органов государственной власти; сращивание партий и профсоюзов с государственным аппаратом; консолидация ранее разрозненных фашистских и реакционно экстремистских партий и организаций; возникновение различного рода правоэкстремистских движений (Национальный фронт во Франции, Итальянское социальное движение и т. д.). Фашизм как политический режим обладает рядом особенностей, отличающих его от иных авторитарных режимов. Фашизм не только целиком уничтожает демократию, но и теоретически "обосновывает" необходимость установления тоталитаризма. Вместо либерально-демократической концепции индивидуализма фашизм выдвигает концепцию нации, народа, интересы которого всегда, везде и во всем превалируют над интересами отдельных личностей. Фашизм в теории и на практике порвал со всеми политическими и правовыми принципами демократии, такими, как народный суверенитет, верховенство парламента, разделение властей, выборность, местное самоуправление, гарантии прав личности, господство права. Установление открыто террористического режима при фашизме сопровождается социальной демагогией, которая возводится в ранг официальной идеологии. Спекулируя на демагогической критике наиболее вопиющих пороков общества, фашизм выдвигает лозунги "национального социализма". Фашизм теоретически "обосновывает" отсутствие антагонистических классов в обществе. Вместо классов он вводит понятие корпораций. Корпоративизм провозглашает "сотрудничество труда и капитала", при котором предприниматель выступает как "капитан индустрии", руководитель, осуществляющий важнейшую социальную функцию. Корпорации якобы сотрудничают друг с другом и пребывают в определенном соподчинении. Согласно фашистской идеологии, каждая корпорация, занимающая присущее ей место в иерархической системе, осуществляет свойственную ей "социальную функцию". Корпоративистские теории проповедуют единство и монолитность нации. Так, в муссолиниевской Хартии труда (апрель 1927 г.) говорилось: "Итальянская нация является организмом, цели, жизнь и средства действия которого превышают силой и длительностью цели, жизнь и средства действия составляющих этот организм отдельных лиц и групп их. 124 Она представляет моральное, политическое и экономическое единство и целиком осуществляется в фашистском государстве"^. На самом деле в условиях фашистского "морально-политического единства" возрождается кастовая система, при которой все граждане распределяются по подчиненным фашистскому государству корпорациям, а социальная борьба и профсоюзная деятельность запрещаются и объявляются государственным преступлением. Именно социальная демагогия и прежде всего проповедь "национального социализма" отличают фашизм от иных авторитарных режимов, при которых также ликвидируется демократия, но делается это без теоретического обоснования и не под социалистическими лозунгами. В настоящее время фашизм в его "классической" форме не существует нигде, однако достаточно широкое распространение получили различного рода тиранические режимы, при которых полностью уничтожаются все институты демократии. В некоторых странах действуют неофашистские партии и организации, ставящие своей задачей уничтожение демократии и замену ее фашистским режимом. Фашистские партии и организации предпринимают попытки к объединению не только в национальных, но и в международных масштабах. § 4. Влияние изменений в политическом режиме на форму государства Фашизм есть принципиально новый, отличный от демократического политический режим, установление которого приводит к существенным фактическим изменениям как в форме правления, так и в форме государстаенного устройства. Следует, однако, иметь в виду, что изменения формы государства при фашизме могут и не находить адекватного выражения в нормах государственного права. Фашизм может быть установлен при любой форме правления. Так, например, в Италии фашизм существовал при парламентарной монархии, в Японии - при дуалистической монархии; в Португалии в период фашизма существовала парламентарная республика. Безразличие фашизма к форме правления объясняется Конституции буржуазных стран. Т. 1. - M.-JI, 1935. С. 160-161. 125 тем, что установление открыто террористического режима всегда сопровождается коренной перестройкой как высших, так и местных органов государственной власти. Неизменными остаются лишь формы государства, что вызывается общей для всех фашистских режимов тенденцией придать перевороту конституционный характер. Перестройка государственного аппарата после установления фашистского режима целиком подчинена задачам военно-бюрократической централизации и уничтожения остатков либерально-парламентарной демократии. В условиях фашизма сохраняется обычно лишь одна партия -фашистская. В гитлеровской Германии единственной легальной партией была немецкая национал-социалистическая рабочая партия, в Италии - фашистская партия, в Испании - испанская фаланга традиционалистов и хунт национал-синдикалистского направления. Глава фашистской партии (фюрер, дуче, каудильо) обладает обычно всей полнотой государственной власти. Единственным исключением из этого правила была императорская Япония в период фашизма. Высшие органы государственной власти при фашизме претерпевают следующие изменения. Глава государства приобретает при фашизме по сравнению с демократическим режимом принципиально иное политическое значение. Установление фашизма при формальном сохранении республиканской формы правления сопровождается обычно резким увеличением фактических полномочий главы государства. Фашизм даже в республиканских странах отказывается от выборности главы государства и переходит к наследственному порядку замещения этой должности. Нередко глава фашистского государства становился не только наследственным лидером, но и забирал в свои руки полномочия главы правительства. Так, в § 1 Закона о верховном главе Германской империи говорилось: "Должность президента империи объединяется с должностью рейхсканцлера. В силу этого установленные до сих пор правомочия президента империи переходят к вождю и рейхсканцлеру -Адольфу Гитлеру. Он назначает своего преемника". Роль главы фашистского государства при монархической форме правления и его фактическое место в системе высших органов государственной власти обладают рядом специфических особенностей. В одних случаях (Италия) монарх становится чисто 126 номинальной фигурой, поскольку вся полнота государственной власти сосредоточивается в руках "вождя", занимающего должность главы правительства. В других случаях (Япония) монархический глава государства обладает реальными властными полномочиями, но главную роль в осуществлении диктатуры играет глава правительства. Императорская власть в Японии в период фашизма использовалась для фетишизации государственной власти. Выступая с речью перед парламентской комиссией в феврале 1943 года, премьер-министр Японии Тодзио говорил: "Я обладаю властью премьера в силу приказа императора и в настоящее время являюсь вождем нации. Мне, как премьеру, даны особые полномочия, и я могу применять их только благодаря немеркнущему свету императора. Без немеркнущего света императора они не имеют смысла. Я применяю эти особые полномочия только потому, что это соответствует божественной воле и мысли императора"^. В фашистской Венгрии и в фашистской Испании монархическая форма правления сохранялась, но престол был вакантен, а регентом был объявлен фашистский диктатор. Роль правительства при фашизме зависит от отношения режима к институту главы ^орударства. Совершенно естественно, что правительство и глава государства не могут обладать одинаковыми полномочиями. Главным орудием фашистской диктатуры может быть лишь один из этих высших органов государственной власти. Если правительство в фашистском государстве возглавляется главой государства, то полномочия обоих органов таким образом сливаются и возникает фактически новый высший орган государственной власти. Эта конструкция применялась в гитлеровской Германии. Если полномочия главы государства и главы правительства в фашистском государстве разделены, то превалирующая роль обычно принадлежит главе правительства (Италия, Испания). Фактическая роль главы государства и главы правительства определяется в конечном счете тем, какую из этих должностей изберет для себя фашистский диктатор. Что же касается правительства как высшего исполнительного органа государственной власти, то оно при фашистском режиме всегда обладает гигантскими полномочиями. Фашистское правительство сосредоточивает в своих руках все без исключения ^ Биссон Т. А. Военная экономика Японии. -М., 1949. -С. 174. 127 функции по государственному руководству обществом, так как фашизм доводит до конца тенденции к политической централизации. Парламент при фашизме либо упраздняется (Италия после стабилизации фашистского режима), либо вырождается в чисто декоративный орган, лишенный каких-либо черт, свойственных парламентам демократических государств (Германия, Португалия до 1974 г.). Ни один из традиционных институтов парламентаризма при фашизме не сохраняется. Сама концепция представительного правления глубоко чужда фашизму. Наличие парламентских форм в фашистских государствах есть лишь вынужденная дань внешнему демократизму. Отношение фашизма к тем либо иным формам государственного устройства определяется его общей тенденцией к максимальному военно-бюрократическому централизму. Федерация ликвидируется (Германия). Местное самоуправление постигает та же участь. Внешние формы могут сохраняться, но сущности дела это не меняет. Фашизм не терпит никакой самостоятельности на местах. Универсальный партийно-государственный аппарат, централизованный и построенный по иерархическому принципу, действует на всей территории фашистского государства, не оставляя места ни для федеральной, ни для муниципальной самостоятельности. Единственно возможной формой государственного устройства при фашизме является централизованный военно-бюрократический унитаризм. Контрольные вопросы к Главе VI. \. Что такое политический режим? 2. Каковы признаки демократии? 3. Что такое непосредственная демократия? 4. Каковы признаки авторитарного режима? 5. Что такое фашизм? Каковы основные признаки фашистского политического режима? 6. Какие основные теории демократии Вам известны? 7. Как влияют изменения в политическом режиме на форму государства? 128 Глава VII ИЗБИРАТЕЛЬНОЕ ПРАВО И ИЗБИРАТЕЛЬНЫЕ СИСТЕМЫ ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН § 1. Избирательное право зарубежных стран Одним из элементов демократии являются выборы в различного рода центральные и местные представительные учреждения. Эти учреждения создаются правоспособными гражданами посредством голосования за кандидатов, выдвигаемых в соответствии с установленными законом правилами. В зарубежных странах существуют и иные органы, которые также избираются либо населением страны, либо населением субъектов федерации или административно-территориальных единиц. Во всех этих случаях проводятся всеобщие, федеральные, местные и т.д. выборы, представляющие собой массовые политические кампании. Конечно, удельный вес и значение выборов в политической жизни различных стран неодинаковы. Так, в Великобритании избираются только нижняя палата парламента (палата общин) и местные органы (советы административных графств, городов-графств, муниципальных и немуниципальных городов и приходов). Во Франции круг выборных органов несколько шире. Там избираются глава государства, обе палаты парламента, органы местного управления. Значительное число органов и должностных лиц избирается в США. В ходе выборов демократически ориентированные группы населения имеют легальные возможности выступать с собственными требованиями и бороться за свои политические цели. В тех странах, где установлены фашистские или иные авторитарные режимы, выборы и представительные учреждения либо ликвидируются, либо оставляются лишь их внешние формы. Выборы отражают сложные процессы, протекающие в политической надстройке современного общества. В настоящее время конституции большинства стран провозглашают всеобщее избирательное право, которое тем не менее ограничено рядом требований, которьм должен отвечать гражданин для получения права участия в выборах. Так, под всеобщим избирательным правом иногда понимается такое избирательное право, которое не ограничено лишь прямым имущественным 129 цензом. Например, французский ученый М. Дюверже дает следующее определение всеобщего избирательного права: "Строго юридически всеобщее избирательное право - это такое избирательное право, которое не ограничено никакими условиями, связанными с имуществом или способностями. Это не означает, что все члены нации имеют право голоса"^. В современных зарубежных странах всеобщее избирательное право ограничивается целым рядом цензов (требований к потенциальному избирателю). Имеются общие требования, которые регламентируют активное избирательное право - право голосовать, и дополнительные треборания, которые предъявляются к кандидатам на выборные должности (т.е. так называемое пассивное избирательное право). Возрастной ценз - это установленное законом требование, согласно которому право участвовать в выборах предоставляется лишь по достижении определенного возраста. Законодательство зарубежных стран устанавливало ранее высокий возрастной ценз, равный 20 - 25 годам. Тем самым от участия в выборах отстранялись широкие слои молодежи После окончания второй мировой войны начался процесс снижения избирательного возраста. Возрастной ценз был снижен в Великобритании с 21 года до 18 лет законом о народном представительстве 1969 года, в ФРГ - путем изменения ст. 38 основного закона в 1970 году, в США - первоначально законом об избирательных правах в 1970 году, а затем XXVI поправкой к конституции в 1971 году, во Франции - законом М 74-631 от 5 июля 1974 г., в Греции - законом 1982 года. Снижен возрастной ценз в Италии, Бельгии, Финляндии, Австрии, Нидерландах, Канаде, Австралии и других странах. Снижение избирательного возраста привело к существенному расширению избирательного корпуса. Ценз оседлости представляет собой устанавливаемое государством требование, согласно которому избирательное право предоставляется только тем гражданам, которые проживают в той или иной местности в течение определенного времени. Этот ценз существует во многих зарубежных странах, однако его практическое применение и содержание в каждом государстве имеет ряд ^ Maurice Deverger. Institution politicues et Droit Constitutionnel. - 1965. -P. 89. 130 особенностей. Для получения активного избирательного права на парламентских выборах требуется постоянное проживание в соответствующем избирательном округе (США - 1 мес., ФРГ - 3 мес., во Франции - 6 мес., в Канаде - 12 мес.). В ряде стран ценз оседлости не детализируется и сводится к общему требованию иметь постоянное жительство. Например, в Ирландии избиратель обязан иметь "место для сна", в Бельгии - постоянно проживать в коммуне не менее шести месяцев, в Финляндии - не менее одного года. В отдельных странах ценз оседлости сформулирован еще шире: так, в Норвегии необходимо проживать в стране не менее 10 лет. В некоторых странах ценз оседлости выражен в косвенной форме: например, в Великобритании избиратель должен зарегистрироваться в течение определенного периода и, если он в это время отсутствовал, то участия в выборах не принимает (это правило имеет ряд исключений). Первоначально избирательное право зарубежных стран было чисто "мужским" и совершенно не распространялось на женщин. Ценз пола долгие годы был одним из наиболее прочных и стойких ограничений избирательного права. Понадобилась длительная борьба, чтобы пробить первую брешь. В 1893 году этот ценз был отменен в Новой Зеландии, затем в течение последующих десятилетий, а особенно после второй мировой войны, он пал в большинстве стран. Небезынтересно напомнил", что США предоставили избирательные права женщине в 1920 году, Англия - в 1928, Франция - в 1944, Италия - в 1945, Греция - в 1956, Швейцария-в 1971 году. Имущественный ценз в неприкрытой, откровенной форме встречается сейчас редко, однако отсутствие прямых имущественных ограничений "компенсируется" другими цензами, которые фактически играют ту же роль. Наряду с названными цензами существует целый ряд других способов и методов лишения избирательных прав. В некоторых странах лишаются избирательных прав военнослужащие (обычно рядовые и младший командный состав). Кое-где применяются различного рода "моральные цензы". Так, ст. 48 конституции Италии предусматривает возможность лишения права на голосование "в случаях совершения недостойных поступков, указанных в законе"; законодательство штатов Алабамы, Коннектикута и Луизианы (США) требует, чтобы избиратель имел "хороший характер". 131 В ряде стран фактически и юридически лишились избирательных прав "цветные" и некоторые другие национальные меньшинства. Так, в Южно-Африканской Республике по "закону" до 1994 г. избирательных прав было лишено все коренное население страны - африканцы. Предоставление пассивного избирательного права сопряжено с целым рядом более жестких ограничений. Гражданин, зарегистрированный в качестве избирателя, для получения пассивного избирательного права должен удовлетворять ряду других требований. Прежде всего для кандидатов на выборные должности повсеместно (за очень редкими исключениями) устанавливается более высокий возрастной ценз (23 - 25 лет - в нижнюю палату, 30-40-в верхнюю). При предоставлении пассивного избирательного права значительно чаще применяется ценз оседлости и носит он обычно более жесткий характер. К кандидатам предъявляется ряд дополнительных требований: запрещается занимать определенные должности, кандидаты должны исповедовать определенную религию и т. д. Фактически круг лиц, баллотирующихся на выборах, еще более сужается. Большинство кандидатов - это обычно профессиональные политики, бизнесмены, адвокаты и т. д., пользующиеся поддержкой политических партий. В зарубежных демократических государствах избирательное право сегодня является "формально равным". Это означает, во-первых, что каждому избирателю предоставляется равное количество голосов и, во-вторых, все граждане участвуют в выборах на равных основаниях, т.е. избирательные округа по своей численности должны быть одинаковыми. Однако фактически принцип равенства избирательного права в ряде случаев искажается. Длительное время в некоторых странах существовал так называемый плюральный вотум, суть которого состоит в том, что отдельным привилегированным категориям избирателей предоставлялось большее количество голосов, чем обычным избирателям. Так, в Англии дополнительные голоса предоставлялись лицам, имевшим недвижимую собственность и окончившим университеты. Более распространенным методом нарушения равного избирательного права являются различные манипуляции с избирательными округами, в результате чего искусственно завышается представительство одних групп населения в ущерб другим. 132 Выборы подразделяются на прямые и непрямые. Если закон предусматривает такой порядок (способ) волеизъявления, когда избиратели имеют возможность прямо выразить свое отношение к кандидатам посредством подачи голосов, то выборы будут прямыми. Так, избиратели Финляндии голосуют за кандидатов в парламент, отдавая свои голоса тем из них, которых они предпочитают. Те же финские избиратели при избрании президента до 1991 г. голосовали не за кандидатов на должность главы государства, а за кандидатов в выборщики, которые и избирали президента^. Такие выборы не являются прямыми. Непрямые выборы подразделяются на косвенные и многостепенные. При косвенных выборах воля избирателей опосредуется специальной избирательной коллегией, которая только для этого и создается. Выполнив эту задачу, коллегия выборщиков распускается. При многостепенных выборах воля избирателей опосредуется не особой, только для данного случая создаваемой коллегией, а постоянно действующим представительным учреждением, для которого избрание другого органа или должностного лица является лишь одним из полномочий, входящих в его компетенцию. Если воля избирателей опосредуется дважды, то выборы будут трехстепенными, трижды - четырехстепенными и т. д. Оценка прямых и непрямых выборов с точки зрения их демократизма не может носить абсолютного характера, так как она зависит от ряда конкретных обстоятельств. §2. Организация и порядок проведения выборов в зарубежных странах Выборы в зарубежных странах проводятся в установленные законом сроки. В странах, которые не знают института парламентской ответственности (президентские республики), глава государства обычно не имеет права роспуска парламента. Поэтому парламентские выборы в них проводятся в строго установленные сроки через определенные промежутки времени. Например, в США в первый вторник после первого понедельника ноября каждого четного года переизбирается целиком весь состав палаты представителей и одна треть сената. " С 1994 г. путем прямых выборов всеми гражданами страны избирается и Президент Финляндской Республики. 133 В парламентарных республиках и парламентарных монархиях парламентские выборы в обычных условиях проводятся по истечении срока полномочий общенационального представительного органа. Такие выборы называются очередными. В случае же досрочного роспуска парламента главой государства проводятся внеочередные выборы. Таким образом, в этих странах (Англия, Япония, Франция, Италия, Бельгия и т.д.) сроки проведения парламентских выборов могут меняться в зависимости от политической ситуации. Дополнительные выборы проводятся, когда в результате отстранения, отставки или смерти депутата открывается вакансия в парламенте. В подобных случаях их организуют в соответствующем избирательном округе. Президенты республик и другие выборные должностные лица избираются также в установленные сроки, и внеочередные выборы этих должностных лиц проводятся в случае отстранения от должности, отставки или смерти. Обычно выборы объявляются указом (прокламацией) главы государства и с предусмотренного в этом акте срока начинается избирательная кампания, которая завершается к моменту окончания голосования (этот срок либо определен конституцией, либо назван в указе главы государства). Выборы проводятся по избирательным округам, которые на основании закона учреждаются центральным правительством либо органами власти субъектов федерации. Если от округа избирается один депутат, то такой округ называется одноименным (униноми-нальным), а если несколько депутатов - многоименным (полиноминальным). Обычно законодательство предписывает необходимость образования равных округов с тем, чтобы равное число депутатов избиралось от равного числа избирателей или населения. В действительности равенство избирательных округов нередко остается благим пожеланием. Как отмечалось выше, в зарубежных странах широкое распространение получила такая практика образования избирательных округов, которая нарушает принцип равного представительства. Подобные манипуляции с избирательными округами получили название избирательной географии или избирательной геометрии (в США - джерримендеринг). Органы, уполномоченные производить разделение территории на избирательные округа, делают это таким образом, чтобы сознательно увеличить представительство одних районов в ущерб 134 другим (например, в сельских регионах в ущерб промышленным). Партия, находящаяся у власти, стремится выкроить избирательные округа так, чтобы обеспечить себе завышенное представительство. Избирательная география получила широкое распространение в США (например, городские округа в 3-4 раза превышали по своей численности сельские округа). В 1962 году Верховный суд США в решении по делу "Бэйкер против Карра" признал такую практику незаконной и постановил, что все избирательные округа должны нарезаться "существенно равными" в соответствии с принципом "один человек - один голос". На парламентских выборах 1973 года во Франции ь 30 городских округах было более 90 тыс. избирателей в каждом, а в 26 сельских округах - менее чем по 40 тыс. избирателей. В странах, где применяется пропорциональная избирательная система (Италия до 1993 г.^, Финляндия, Швеция, Норвегия и т. д.), территория страны разбивается на большие многоименные избирательные округа, что предполагается самим принципом про-порционализма. В отдельных случаях вся страна превращается в единый избирательный округ. Такой порядок применяется, например, при избрании однопалатного парламента (Кнессета) Израиля. Избирательный округ подразделяется обычно на избирательные участки, представляющие территориальные единицы, обслуживаемые одним пунктом для голосования. По избирательным участкам, как правило, проводится регистрация избирателей; они же являются основной ячейкой, в пределах которой соответствующие органы политических партий проводят непосредственную обработку избирателей. Для осуществления всех действий, связанных с избирательной кампанией, в зарубежных странах учреждаются органы по проведению выборов, на которые возлагается обязанность проведения регистрации избирателей и составления избирательных списков, регистрация кандидатов на выборные должности, проведение голосования, подсчет голосов и определение результатов голосования. В каждой стране существует своя система организации таких органов. Однако нередко функции по проведению выборов или часть этих функций возлагается не на По Закону о выборах 1993 г. в Италии введена смешанная избирательная система. 135 специально учреждаемые избирательные комиссии, а на органы внутренних дел, муниципалитеты и т.д. Во многих странах назначаются чиновники по проведению выборов, а избрание этих должностных лиц практикуется очень редко. Одним из важнейших этапов выборов в зарубежных странах является регистрация избирателей и составление избирательных списков. Практика зарубежных стран знает две системы регистрации избирателей. При постоянной системе регистрации избиратель, раз зарегистрировавшись, более не обязан являться для регистрации. Исправления в избирательные списки вносятся лишь в случае смерти, а также изменения места жительства или фамилии избирателя. При этой системе в избирательных списках неизбежно (по "халатности" или умышленно) накапливаются "мертвые души" - покойники, лица, сменившие место жительства, находящиеся в местах заключения, в армии и т.д. Естественно, что это дает возможность голосовать за этих "призраков" и тем самым фальсифицировать исход выборов. Такая практика особенно широко применяется в США. Эту систему восприняли все штаты, кроме Северной Дакоты. При периодической системе регистрации в установленные законом сроки старые избирательные списки аннулируются, избиратели регистрируются вновь и тем самым составляются новые избирательные списки. Эта система применяется в Великобритании, Канаде, Франции и других странах. Сам по себе избирательный список является важнейшим документом, так как он определяет круг участников голосования и удостоверяет право гражданина на участие в голосовании. Поэтому весьма существенно, чтобы избирательный список был прост, содержал бы лишь необходимые реквизиты, был понятен для избирателя. Это не всегда делается. Например, в штате Луизиана (США) избирательный список содержит 16 реквизитов, что, конечно, не только затрудняет регистрацию, но и позволяет лишить кого угодно права голоса. Для этого достаточно сознательно исказить данные по одному из пунктов избирательного списка. Важным этапом избирательной кампании является выдвижение кандидатов в депутаты, т.е. определение круга лиц, из числа которых будут избраны депутаты. Существует множество способов и методов выдвижения кандидатов в депутаты, которые, тем не менее, можно свести к следующим. 136 1. Для регистрации в качестве кандидата необходима подача в надлежащий орган заявления, подписанного самим кандидатом; иногда требуется, чтобы такое заявление было скреплено подписями установленного числа избирателей. Например, в Англии для выдвижения кандидата формально достаточно подачи заявления, подписанного несколькими избирателями. 2. Выдвижение кандидата осуществляется посредством официального представления от имени партии или путем подачи петиции, подписанной определенным числом избирателей. В Швейцарии предложение о выдвижении кандидатов должно быть подписано 15 избирателями. Система петиций применяется в ряде штатов США на выборах в органы власти штатов и органы местного управления. 3. Выдвижение кандидатов осуществляется в том же порядке, что и избрание депутатов, поэтому сама процедура выдвижения кандидатов называется первичными выборами - праймериз. Такая система применяется, например, в США. В зависимости от строгости установления партийной принадлежности избирателя в США различают два основных вида праймериз. К категории открытых праймериз относятся те, для участия в которых либо вообще не требуется установления партийной принадлежности, либо соответствующая процедура настолько проста, что любой избиратель может сам определить свою партийную принадлежность. Избиратель получает от чиновника по выборам бюллетень той партии, за кандидатов которой он намерен голосовать. Для участия в закрытых праймериз избиратель обязан доказать свою партийную принадлежность. Он должен произнести присягу или сделать торжественное заявление о том, что на предшествующих выборах голосовал за соответствующую партию. Тайное голосование исключает возможность проверки правдивости заявления избирателя о своей партийной принадлежности. В силу этого разница между открытыми и закрытыми праймериз не может быть существенной. Обычно вне зависимости от установленного законом порядка выдвижение кандидатов осуществляется самими партиями, которые заранее подбирают кандидатов на выборные должности по избирательным округам. Делают это центральные или местные партийные органы либо для этой цели созываются партийные собрания или съезды. Во всяком случае вопрос о выдвижении кандидатов решается руководством партий. Помимо партии, 137 гражданин вправе принять участие в избирательной борьбе, выступив в качестве "независимого кандидата", но в этом случае он может рассчитывать лишь на самого себя и своих друзей. Партийный аппарат с его организационной и финансовой силой будет против него. Выдвижение кандидатов обставляется, как правило, рядом дополниггельных требований. Так, в ряде стран регистрация кандидата осуществляется только в том случае, если он внесет определенную сумму денег - избирательный залог. Формально он был введен для того, чтобы отстранить от участия в избирательной борьбе "безответственных кандидатов". Фактически такое ограничение направлено против партий и кандидатов, которые располагают весьма скромными финансовыми средствами. Страдают от избирательного залога и малые партии любого направления. Залог применяется как при мажоритарных, так и при пропорциональных избирательных системах. Он отчуждается в случае, если кандидат не наберет определенной доли от общего количества поданных по округу голосов либо - определенной доли от избирательного метра, вычисленного по соответствующему округу (см. следующий параграф настоящей главы). Так, в Великобритании залог не возвращается кандидату, если он наберет менее 5 % поданных голосов. Во Франции при выборах Национального собрания залог также отчуждается, если кандидат собрал менее 5 % поданных по округу голосов. В Индии избирательный залог не возвращается, если кандидат не соберет 1/8 части голосов по округу. В Нидерландах, где применяется пропорциональная избирательная система, кандидату возвращается залог, если он собрал 3/4 голосов от избирательной квоты. Аналогичная практика существует в Бельгии, Японии, Австралии, Ирландии и некоторых других странах. Голосование, т. е. подача голосов за выдвинутых кандидатов, обычно осуществляется лично. В некоторых случаях законодательство отдельных стран допускает голосование по почте, по доверенности (для отсутствующих избирателей), а также голосование представителей за неграмотных и больных. Сам акт голосования законодательством большинства зарубежных стран рассматривается лишь как субъективное право избирателя, которым он волен распорядиться по своему усмотрению. Наряду с этим во многих странах введено обязательное голосование. Законодательство этих стран рассматривает 138 голосование как гражданский долг избирателя и за его нарушение предусматривает различного рода санкции (административные, уголовные). Конституция Италии (ст. 48) постановляет, что осуществление голосования является гражданским долгом (т. е. его невыполнение влечет лишь моральную санкцию). В Бразилии и Люксембурге лица, уклоняющиеся от участия в голосовании, подвергаются денежному штрафу. Законодательство Австрии предусматривает в этом случае четырехнедельное тюремное заключение или штраф. Обязательное голосование позволяет искусственно поднять активность избирателей. Важнейшей гарантией свободного волеизъявления является тайное голосование, предусматривающее порядок подачи голосов, при котором избиратель заполняет бюллетень в изолированном помещении и лично опускает его в урну. В настоящее время после длительной борьбы тайное голосование введено во всех зарубежных демократических странах. Сам факт голосования с чисто технической стороны осуществляется посредством подачи бюллетеня. В зависимости от избирательной системы, структуры бюллетеня, правил подачи голоса избиратель либо вычеркивает фамилии неугодных ему кандидатов, либо против имени кандидатов проставляет цифрами свои предпочтения. Бюллетень является наиболее распространенным документом для голосования, принятым в большинстве стран. США фактически отказались от бюллетеней и ввели машины для голосования". " Такая машина (разновидностей их много) представляет собой аппарат для подачи голосов и автоматического их подсчета. На панели машины по вертикали помещается перечень должностей, подлежащих замещению по выборам. Против названия каждой должности указаны имена кандидатов, которые расположены также по вертикали в соответствии с их партийной принадлежностью. Около имени каждого кандидата имеется рычажок. Кроме того, над списком кандидатов каждой партии имеется так называемый "партийный рычаг". Машина помещается в изолированной кабине. Когда избиратель входит в кабину, опускается штора, которая автоматически откроется только после того, как он проголосует. Если избиратель желает проголосовать за кандидатов из различных партийных списков, то он приводит в действие рычажки у имен соответствующих кандидатов. Если он желает проголосовать за весь партийный список целиком, то для этого достаточно потянуть за "партийный рычаг". Машина для голосования устроена так, что проголосовать дважды избиратель не может. 139 Машины для голосования стали применяться в конце XIX века не столько для упрощения процедуры подачи и подсчета голосов, сколько для борьбы с избирательными мошенничествами-Бумажные бюллетени опсрывали широкие возможности для различного рода махинаций. ' Исход выборов в значительной степени зависит от того, какимц денежными средствами располагают партии и кандидаты. Избирательная кампания не везде и не полностью проводится за счет государства, поэтому партии и кандидаты сами несут расходы по проведению митингов, собраний, изданию плакатов, листовок, оплачивают работу журналистов, агентов по выборам и т. д. Значительные средства затрачиваются на работу с избирателями (организация обедов, раздача значков, подвоз к пунктам для голосования и т. д.). Как отмечалось выше, в ряде стран кандидаты обязаны вносить высокий избирательный залог, оплачивать изготовление бюллетеней. Во многих странах были приняты законы, ограничивающие избирательные расходы. В Канаде, например, кандидат должен опубликовать данные о своих расходах. Британское законодательство подробно регламентирует избирательные расходы, устанавливая шкалу максимальных издержек на проведение выборов и порядок отчетности. В ФРГ партия должна указывать фимилии физических лиц, пожертвовавших более 20 000 марок, и юридических лиц, предоставивших более 200 000 марок. Деньги оказывают значительное, хотя и не решающее влияние на исход выборов. Голосование является завершающим этапом избирательной кампании, после чего приступают к подсчету голосов и определению результатов выборов. § 3. Избирательные системы зарубежных стран Важное значение для функционирования политической системы в зарубежных странах имеют избирательные системы, от характера которых в значительной степени зависит состав центральных и местных представительных учреждений, а также исход выборов должностных лиц - от президентов до муниципальных чиновников. Избирательная система представляет собой совокупность установленных законом правил, принципов и критериев, с помощью которых определяются результаты голо140 сования. Введение той либо иной избирательной системы всегда является результатом соотношения политических сил в обществе. Те избирательные системы, которые в основу определения результатов голосования кладут принцип большинства, называются мажоритарными (от франц. majorjte). Согласно правилам мажоритарной избирательной системы, избранным по избирательному округу считается тот кандидат или список кандидатов, который получил установленное большинство голосов. Различают два основных вида мажоритарной системы: абсолютного большинства и относительного большинства. В соответствии с мажоритарной системой абсолютного большинства для избрания лица требуется абсолютное большинство поданных по округу голосов (50 % +1). Например, в округе баллотируются четыре кандидата (А, Б, В, Г) в парламент; 12 000 поданных за них голосов распределились следующим образом: А - 2000 голосов, Б - 3000 голосов, В-6100 голосов, Г - 900 голосов. Избранным будет кандидат В, набравший 6100 голосов, т. е. абсолютное большинство. Первый недостаток мажоритарной системы абсолютного большинства состоит в том, что голоса, поданные за кандидатов, потерпевших поражение, пропадают. В приведенном нами примере кандидат В по избрании будет представлять 6100 избирателей, проголосовавших за него. Голоса же, поданные за кандидатов А, Б и Г (5900 голосов), пропадают, и избиратели, проголосовавшие за этих кандидатов, своих представителей в парламент не проведут. Второй недостаток этой системы заключается в том, что она выгодна лишь крупным партиям. Малые партии имеют весьма сомнительные шансы на успех. Наконец, третий недостаток данной системы в том, что она нерезультатявна. В случае, если ни один кандидат не получит абсолютного большинства голосов или несколько кандидатов наберут их одинаковое количество, вопрос о том, какой депутат получит мандат, остается открытым. Для того, чтобы избежать этого, сделать систему результативной, прибегают к различным способам. Одним из таких способов является перебаллотировка. Из числа ранее баллотировавшихся кандидатов в новый бюллетень вносятся фамилии двух из них, набравших наибольшее число голосов. Избранным будет считаться кандидат, получивший при перебаллотировке абсолютное число голосов. Если же ни тот, ни 141 другой кандидат не получил его или они набрали одинаковое количество голосов, то вопрос об избрании решается либо жребием, либо избранным считается кандидат, старший по возрасту. Иногда проводят второй, третий и т.д. туры голосования, допуская блокирование кандидатов и списков до тех пор, пока результаты выборов не определятся. В некоторых странах во втором туре результаты определяют по мажоритарной системе относительного большинства. Такой порядок существует с 1958 года во Франции. Государствоведы зарубежных стран,, критикуя мажоритарную избирательную систему абсолютного большинства за нерезультативность, в то же время основное ее достоинство усматривают в том, что она позволяет создать прочное, стабильное правительство, опирающееся на надежное большинство в парламенте. Однако эта система не дает возможности установить соответствие между подлинным удельным весом партий в политической жизни страны и их влиянием в парламенте. Одной из самых распространенных является мажоритарная система относительного большинства (США, Англия, Индия и т.д.). При этой разновидности мажоритарной системы избранным считается тот кандидат (или список кандидатов), который набрал голосов больше, чем каждый из его противников в отдельности, даже если он набрал меньше половины. В Англии и некоторых других англосаксонских странах эту систему называют "кто первым пришел - тот и избран". Мажоритарная избирательная система относительного большинства всегда результативна, так как кто-нибудь всегда набирает относительное большинство (если несколько кандидатов набрали одинаковое количество голосов, то вопрос решается жребием или по старшинству). При действии в стране этой системы в парламенте обычно бывает прочное большинство, что обеспечивает стабильность правительства. Мажоритарная система относительного большинства получила распространение потому, что она позволяет искусственно создавать стабильные правительства и парламенты. Однако такая система лишает представительства малые партии и дает искаженное представление о действительном соотношении сил. По этому поводу английские авторы Уэйд и Филлипс пишут: "В тех случаях, когда... более чем две политические партии борются между собой за голоса избирателей, эта система выборов мало способствует тому, чтобы в палате общин 142 были представлены группы меньшинства, и может привести к самым противоестественным результатам. Математически возможно, что одна партия получает наибольшее количество голосов в стране и вместе с тем не получает ни одного места в палате общин"^. Политическая жизнь зарубежных стран дает десятки примеров несоответствия между степенью массовости опоры политических партий и их представительством в парламентах. На парламентских выборах 1983 года в Англии консервативная партия, собрав 42,4 % голосов, получила 61 % мест в палате общин. Лейбористская партия соответственно 27,6% и 32 %, а Альянс либеральной и социал-демократической партии - 25,4 % и ...4 %. Таким образом, норма представительства консерваторов и лейбористов была завышена, а норма представительства Альянса занижена более чем в шесть раз. Обычно при мажоритарной избирательной системе относительного большинства выборы проводятся по унономинальным округам. При этом если в округе выдвинут только один кандидат, то голосование вообще не проводится, так как для его избрания достаточно одного голоса (а он может проголосовать за себя сам). В случае же проведения выборов, согласно этой системе, по полиноминальным округам голосование приходит в еще большее противоречие с его результатами. Показательна в этом отношении практика избрания президентских выборщиков в США, где каждый штат посылает столько выборщиков, сколько он избирает конгрессменов. Побеждает тот список кандидатов в выборщики, который набрал в данном штате хотя бы относительное большинство голосов. Это приводит к явному искажению воли избирателей. Так, на президентских выборах 1980 года Р. Рейган получил 51,6 % поданных голосов и 90,9 % мест в коллегии выборщиков. Кандидат демократической партии Дж. Картер соответственно 41,7% голосов и только 9,1 % мест выборщиков. Независимый кандидат Д. Андерсон, собрав 6,7 % голосов избирателей, не получил ни одного места в коллегии выборщиков, хотя он при пропорциональной системе мог бы рассчитывать на 36 выборщиков. На президентских выборах 1984 года Р. Рейган собрал 54 281 858 голосов и получил 525 выборщиков, а его противник от демократической партии У. Мондейл - 37 457 215 " Уэвд и Филлипс. Конституционное право. - М. 1950. - С. 110. 143 голосов и ...13 выборщиков. Диспропорция между прямыми голосами и выборщиками огромная. Мажоритарные избирательные системы обладают столь явными пороками, что уже в XIX веке началась борьба за введение более демократических избирательных систем. Эта борьба далеко не закончена, но более прогрессивные пропорциональные избирательные системы существуют сейчас во многих зарубежных странах (Финляндия, Швейцария, Швеция, Норвегия, Австрия, Бельгия). В июле 1985 года во Франции был принят закон, который вводил пропорциональную систему представительства для выборов Национального собрания. Этот закон был применен на выборах 1986 года, но социалистическая партия потерпела поражение и большинство перешло к правым партиям. Новое Национальное собрание отменило пропорциональную систему и восстановило старую двухтуровую мажоритарную систему. Главное отличие пропорциональных избирательных систем от мажоритарных состоит в том, что они строятся не на принципе большинства, а на принципе пропорциональности между полученными голосами и завоеванными мандатами. Применение пропорциональных систем позволяет добиться относительного соответствия между количеством голосов и количеством мандатов. При пропорциональной системе создаются большие округа, от каждого из которых избирается несколько депутатов; чем больше округа, тем отчетливее проявляются преимущества пропор-ционализма. Идеальным случаем является положение, когда вся страна превращается в единый избирательный округ. Выборы, проводимые по пропорциональной системе, являются строго партийными. Каждая партия выдвигает свой список кандидатов на выборные должности, и избиратель голосует за список своей партии целиком, хотя в ряде случаев ему предоставляется возможность определить свое отношение к кандидатам в самом списке. После того как избиратели выразили свою волю, а голоса подсчитаны, определяется избирательный метр, или квота, т.е. наименьшее число голосов, необходимое для избрания одного депутата. Квота может определяться как для каждого округа в отдельности, так и для всей страны в целом. Применяются различные методы определения избирательного метра (квоты), 144 причем некоторые из них сопряжены с довольно сложными математическими расчетами. Простейший способ определения квоты был предложен около ста лет назад английским ученым Т. Хэром. Согласно этой системе, квота (Q) определяется посредством деления общего числа поданных по данному округу голосов (X) на количество подлежащих распределению мандатов (У), т. е. по формуле: Q = X/Y. Распределение мандатов между партиями производится делением полученных ими голосов на квоту. Сколько раз квота уложится в количестве полученных партией голосов, столько мандатов последняя получит. Недостаток системы Т. Хэра состоит в том, чгго она за редкими исключениями не позволяет распределить сразу все мандаты. Для ликвидации этого недостатка применяют дополнительный способ распределения оставшихся мандатов согласно "методу наибольших остатков": оставшиеся мандаты передаются партиям, имеющим наибольшее число голосов, образовавшихся при первом распределении. Для того чтобы избежать указанного недостатка, применяется и "метод наибольшей средней", предложенный бельгийским ученым В. д'0ндтом. По методу В. д'0ндта, который применяется в ФРГ, Швеции и других странах, голоса, поданные за каждый партийный список, последовательно делятся на ряд чисел 1,2,3,4, 5, 6 и т.д. Полученные остатки распределяются по убывающей -от большего к меньшему строго по порядку. То частное, которое занимает порядковое место в этом ряду убывающих чисел, равное числу депутатов, подлежащих избранию от данного округа, и будет квотой. Поясним это следующим примером. Название партии Кол-во голосов Результаты деления на 1 2 3 4 5 6 А В С D Е 1700 2300 4100 900 5200 1700 2300 4100 900 5200 850 1150 2050 450 2600 566 766 1366 300 1733 425 575 1025 225 1300 340 460 820 180 1040 283 383 683 150 866 От округа избирается 14 депутатов, в выборах принимают участие пять партий, каждая из которых получила: А - 1700 145 10-1218 голосов, В - 2300, С - 4100, Д- 900 и Е- 5200. Разделим голоса. полученные партиями, на ряд чисел, чтобы получить количество частных, превышающее число 14. Полученные частные располагаем по убывающей и устанавливаем, что 14-е место по порядку занимает частное 860. Оно и является квотой. Делим голоса, полученные партиями, на квоту и устанавливаем, что партии получили следующее количество мандатов: А1, В- 2, С4, D-1иЕ- 6. Все мандаты распределены. Однако определение числа причитающихся партии мандатов не решает еще одного важного вопроса - кто из кандидатов, числящихся в бюллетене, получит эти мандаты. На практике этот вопрос имеет огромное значение, ибо от того или иного его решения зависит персональный состав партийных фракций. Применяются два основных правила, согласно которым производится распределение мандатов внутри партийного списка. Правило "связанных списков" сводится к тому, что порядок расположения кандидатов в списке определяется самой партией. Избиратель голосует за весь список. Если партия набрала одну квоту, то избранным будет первый по списку кандидат; если партия набрала две квоты, то соответственно - первый и второй. Поскольку ни одна партия не может рассчитывать на то, что она соберет все поданные по округу голоса, кандидаты, находящиеся в конце списка, никаких шансов на избрание не имеют. Значит, очень важно то, какое место в списке занимает кандидат. Правило "связанных списков" позволяет партии протащить в парламент любого кандидата, поставив его во главе списка в том округе, в котором она имеет гарантированное число голосов. При этом избиратель лишен возможности определить свое отношение к кандидатам, так как он голосует за партию, а не за лиц. Избиратель может не отдать своего голоса неприемлемому для него кандидату, стоящему во главе списка, лишь проголосовав против своей партии. Правило "свободных списков" ликвидирует этот недостаток. Оно позволяет избирателю, проголосовавшему за весь список целиком, выразить свое отношение к кандидатам, проставив против их имен цифрами или иным способом свои преференции, т. е. указать, кого он желает видеть избранным в первую очередь, кого во вторую и т. д. При этом избранными оказываются не те кандидаты, которые стоят во главе списка, а те, которые набрали 146 наибольшее число преференций. Правило "свободных списков" более демократично, ибо при его применении избирателю предоставляется возможность более свободно выразить свою волю. Это правило действует в Швеции, Австрии, Швейцарии и других странах. В ряде случаев пропорциональные системы искажаются различного рода исправлениями и дополнениями. Одним из распространенных способов искажения пропорциональной избирательной системы является панаширование (от франц. panachade, что означает смесь, прослойка"). В этом случае избирателю предоставляется несколько голосов в соответствии с числом подлежащих замещению вакансий. Он может подать их как за один список, так и за депутатов из разных списков. Это открывает большие возможности для различного рода закулисных махинаций и сделок. Сильные партии, которым гарантировано получение определенного числа мандатов в округе, могут передать свои "излишние" голоса более слабым партиям, предложив своим избирателям в порядке панаширования проголосовать за какого-либо кандидата из списка такой слабой партии. Другим распространенным способом искажения пропорциональной системы является соединение списков или блокирование партий на выборах. Законодательство ряда стран предоставляет партиям возможность объединить свои списки. В этом случае объединенный список блокирующихся партий рассматривается по отношению к другим партиям как единый, а полученные мандаты затем делятся между блокировавшимися партиями в соответствии с полученными ими голосами. Блокирование может проводиться как заранее, так и только при подсчете голосов. Оно существенно изменяет распределение мандатов в пользу партий, объединивших свои списки. ' Законодательство некоторых зарубежных стран вводит так называемый "заградительный пункт", представляющий собой требование, согласно которому участие в распределении мандатов принимают только партии, набравшие установленное число голосов. Так, согласно избирательному закону ФРГ 1956 года, в " Французский словарь юридических терминов следующим образом определяет panachade: "Предоставление избирателю возможности составить самому избирательный список, подбирая кандидатов из других списков". 147 бундестаге могут быть представлены только те партии, которые получили не менее 5 % голосов избирателей всей страны. В Италии по Закону о выборах 1993 г. партии, не набравшие 4 % голосов избирателей, теряют право на представительство в палате депутатов. "Заградительный пункт" является серьезным нарушением пропорциональной системы, так как он значительно ограничивает сам принцип пропорционализма, придавая ему искусственный характер и стимулируя сокращение числа политически активных партий. Это резко искажает идею выборов как метода формирования представительных учреждений посредством выявления воли избирателей. Пропорциональная система представительства может применяться наряду или совместно с мажоритарными системами. Так, в ФРГ половина депутатов бундестага избирается по мажоритарной системе относительного большинства, а другая половина - по пропорциональной системе. Пропорциональная система, если она не искажена различного рода дополнениями и поправками, дает относительно верное отражение в представительном органе действительного соотношения политических сил. Мы рассмотрели лишь основные виды мажоритарных и пропорциональных избирательных систем, однако в действительности картина выглядит значительно сложнее. § 4. Референдум в зарубежных странах Референдум представляет собой институт непосредственной (прямой) демократии, процедура которого по ряду параметров весьма близка к процедуре выборов. И в выборах, и в референдуме участвуют избиратели: весь избирательный корпус, если проводятся выборы общенациональные или общенациональный референдум, часть избирательного корпуса, если проводятся выборы федеральные (в субъектах федерации) или федеральный референдум, или местные (муниципальные), если избираются органы местного управления или проводится местный референдум. Основное отличие процедуры выборов от процедуры референдума состоит в объекте волеизъявления избирателей. При выборах таким объектом является кандидат в депутаты или на какую-либо другую должность вне представительного учреждения (президент, 148 вице-президент, губернатор штата, мэр и т.д.). При референдуме объектом волеизъявления является не человек (кандидат), а определенный вопрос, по которому проводится референдум, -закон, законопроект, конституция, поправка к конституции, какая-либо проблема, касающаяся международного статуса соответствующей страны, внутриполитическая проблема. Наконец, следует сказать, что результаты выборов могут определяться как по мажоритарным, так и по пропорциональным системам, а результаты референдума могут быть определены только на основе принципов мажоритаризма. Что касается чисто организационной стороны проведения выборов и референдума, то они практически совершенно одинаковы, за исключением того, что при референдуме избирательные округа не нужны. В точном смысле слова референдум представляет собой обращение к избирательному корпусу для окончательного решения какого-либо (большей частью законодательного или конституционного) вопроса. Это обращение может исходить как от парламента, так и от главы государства в случае решения общенациональных вопросив или от местных властей к местному избирательному корпусу для решения местных вопросов. Своеобразной разновидностью референдума является плебисцит, т.е. опрос населения о политической судьбе территории, на которой оно проживает. В некоторых странах (Франция) плебисцит считается более широким понятием, чем референдум, который считается разновидностью плебисцита. В других странах (США) не делают различия между плебисцитом и референдумом. Обычно родиной референдума считают Швейцарию, хотя есть все основания считать, что плебисциты Луи-Наполеона 1851 и 1852 гг. были, по сути дела, референдумами. История референдума в XX столетии прошла несколько этапов. В целом можно говорить о расширении сферы его применения, о возрастании применения всенародного голосования при решении важных вопросов как общенационального, так и местного значения. Процедура референдума используется для принятия конституций и поправок к ним, для одобрения законопроектов, для изменения формы правления (Италия, Иран), для получения предварительного согласия избирательного корпуса при принятии важных международных или внутригосударственных решений. В ряде стран (Швейцария, США) референдум широко применяется для решения местных вопросов. Так, в США во всех штатах 149 от реальных политических обстоятельств и условий, в которых референдум проводится. Контрольные вопросы к Главе VII 1. Что такое избирательное право? 2. Назовите основные избирательные цензы. 3. Как выдвигаются кавдидаты в депутаты и на другие выборные должности? 4. Чем отличается мажоритарная избирательная система абсолютного большинства от мажоритарной избирательной системы относительного большинства? 5. Каковы особенности пропорциональной избирательной системы? 6. Что такое референдум и каковы его виды? 151 проекты поправок к конституции обязательно выносятся на референдум для их окончательной ратификации. Конституции 22 штатов содержат положения, согласно которым по требованию 5 % избирателей одобренный легислатурой штата законопроект должен быть утвержден на референдуме. В этом веке было проведено (на 1987 г.) внушительное число общенациональных референдумов: в Европе - 101,в Африке и на Среднем Востоке -54, в Азии -18, в Америке - 25, в Австралии и Океании - 45. Конституционное (государственное) право зарубежных стран предусматривает различные формы референдума и процедуры их применения. Обычно подразделяют референдумы на общенациональные, проводимые в пределах всей государственной территории, и местные, проводимые в отдельных субъектах федерации или административно-территориальных единицах. Общепринятым является деление референдумов на конституционные и законодательные. Предметом конституционного референдума является либо проект новой конституции, либо конституционная реформа или поправки к конституции (Франция, Япония, Швейцария). Предметом законодательного референдума может быть либо проект закона, либо уже вступивший в силу закон. В особую группу обычно выделяют консультационные референдумы, которые проводятся с целью выяснения воли избирательного корпуса при решении важных международных вопросов (вступление в ООН Швейцарии, вступление в НАТО Испании, вступление в БЭС и дальнейшее пребывание в нем Великобритании). Референдумы подразделяют также на обязательные и факультативные. К первой группе относятся референдумы, необходимость проведения которых предусмотрена основным законом. Так, скажем, в Японии проект поправки к конституции, одобренный двумя третями общего числа членов обеих палат парламента, обязательно должен быть представлен затем на одобрение народа. Во втором случае проведение референдума по тому либо иному вопросу зависит от воли правительства или избирательного корпуса. В литературе выделяют и иные виды референдумов в зависимости от времени их проведения, обязательной силы и иных обстоятельств. Как уже отмечалось, однозначная оценка референдума невозможна. Демократизм или реакционность этого института зависят 150 Глава VIII ГЛАВА ГОСУДАРСТВА В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ § 1. Фактический и юридический статус главы государства и порядок замещения им должности В системе высших органов власти зарубежных стран глава государства занимает юридически первое место, хотя его фактическая роль в большинстве случаев отнюдь не соответствует этому положению. Он возглавляет всю государственную машину, обладает по букве конституции обширными полномочиями, наделен такими качествами, как безответственность, несменяемость, нейтральность. Обычно глава государства рассматривается как носитель исполнительной власти и высший представитель государства в сфере международных отношений. Он "возглавляет" и "представляет" государство, находясь вдалеке от суетной повседневной полигики с ее партийными сделками, парламентскими скандалами, избирательными треволнениями. Повсеместно в зарубежных странах существует индивидуальный глава государства, но есть отдельные исключения, когда функции главы государства осуществляются коллегиальным органом. Так, в Швейцарской конфедерации функции главы государства и правительства осуществляет федеральный совет, состоящий из 7 членов, избираемых на 4 года федеральным собранием (парламентом). Председательствует в федеральном совете президент конфедерации, который избирается сроком на один год федеральным собранием из числа членов федерального совета. Традиционные функции главы государства исполняются как федеральным советом, так и президентом, которые (совместно) являются правительством Союза. В Швейцарии, таким образом, функции главы государства и правительства сосредоточены в одном органе, который формируется так же, как избирается обычно президент парламентарной республики. В чистом виде функции главы государства осуществляются коллегией очень редко и притом временно. Обычно это регентский совет, который назначается в парламентарных монархиях при вакантности престола или до достижения установленного возраста малолетним монархом. Единственной страной с республиканской формой правления, в которой функции главы госу152 дарства осуществлялись коллегией, был Ирак до февраля 1963 года. В обращении к народу генерала А. К. Касема от 14 июля 1958 г., т. е. в день совершения революции, было сказано: "... идя навстречу пожеланиям народа, главой Иракской Республики временно назначаем Государственный совет, который будет пользоваться властью до тех пор, пока народ не изберет президента". Государственный совет Ирака состоял из трех членов, один из которых, согласно ст. 20 временной конституции Ирака, являлся президентом. Таким образом, в подавляющем большинстве зарубежных стран существует единоличный глава государства, правовое положение которого зависит от формы правления страны. В странах с монархической формой правления главой государства является монарх, правовое положение которого отличается двумя основными особенностями. Во-первых, власть монарха юридически считается непроизводной от какой-либо другой власти, органа или избирательного корпуса. Монарх властвует (ограниченно или абсолютно) по собственному праву и считается источником всей государственной власти. Монаршая прерогатива даже в парламентарных монархиях пронизывает всю государственную систему; все государственное управление осуществляется от имени монарха. Один из крупнейших русских дореволюционных государствоведов Н. М. Коркунов писал по этому поводу следующее: "В его (монарха - А. М.) руках видимым образом сосредоточиваются все различные элементы государственной власти. Он имеет право участвовать в распоряжении всеми проявлениями государственной власти. В этом смысле можно сказать, что в монархии ни один акт государственной власти не совершается помимо или против воли монарха. Не всегда власть монарха безгранична. В конституционной монархии он разделяет свою власть с народным собранием. Но будет ли монарх абсолютным или ограниченным властителем, он все-таки имеет право участвовать так или иначе во всех проявлениях государственной власти, что и придает ему значение видимого главы и сосредоточения всей государственной деятельности. ^ Коркунов Н. М. Русское государственное право. Т. 1. - СПб., 1893. -С. 380. 153 Эта характеристика с определенными коррективами верна и для современных парламентарных монархий, где также все государственное управление совершается от имени монарха, хотя фактически он существенно ограничен в сфере практического осуществления политики. Власть монарха наследственна, она переходит от одного представителя царствующего дома (династии) к другому в установленном законом порядке. Порядок престолонаследия устанавливается либо конституциями, либо конституционными законами, которые в значительной степени дополняются обычаями. Законодательная практика зарубежных стран знает три системы престолонаследия. Сапическая система сводится к тому, что наследование престола осуществляется только по мужской линии. Женщины из круга престолонаследников исключаются полностью (Швеция). Кастильская система не исключает женщин из очереди престолонаследия, но отдает предпочтение мужчинам - младший брат исключает старшую сестру (Великобритания). Австрийская система не исключает женщин, но дает мужчинам и мужским линиям преимущество во всех линиях и во всех степенях родства. Женщины наследуют престол лишь при полном пресечении всего мужского потомства и всех мужских линий. Эта система была введена в России в 1797 году, после чего, как известно, женщин на российском престоле не было. Определенными особенностями обладает порядок престолонаследия в арабских государствах. Обычно наследником назначается старший сын царствующего монарха. Этот обычай не всегда соблюдается. В Кувейте, например, наследником может быть назначен любой сын монарха, а в Катаре - любой из его родственников. Иногда предложенная монархом кандидатура подлежит одобрению национальным собранием. Наследственный принцип является генеральным для всех монархий, хотя в истории известны случаи, когда монархи избирались^. В наше время существует избирательная монархия в Малайской Федерации. Избирательная монархия представлет собой сочетание монархического и республиканского элементов, однако республикан^ Польское королевство. Германская империя до 1806 года и др. 154 ский элемент несуществен и не меняет характера самого института. В случае вакантности престола, малолетства, болезни или длительного отсутствия монарха устанавливается регентство, т.е. правление за монарха, вместо него, осуществляемое либо единолично регентом, либо коллегией - регентским советом. Регентство - институт чрезвычайно гибкий, эластичный. Он неоднократно использовался дворцовыми камарильями для устранения нежелательных венценосцев или для недопущения их на вакантный престол, не прибегая при этом к более радикальным средствам. В новейшее время регентство также применялось неоднократно. В июле 1952 года был учрежден регентский совет при малолетнем наследнике египетского короля Фарука, отрекшегося от престола. В августе 1952 года король Трансиордании Талал был признан парламентом душевнобольным-и власть была передана регентскому совету. В Испании с 1947 года, т.е. после восстановления монархии, регентский совет возглавлял генералиссимус Ф. Франке. После смерти Ф. Франке осенью 1975 года на престол вступил король Хуан Карлос 1 из династии испанских Бурбонов. Отстранение наследственного монарха от должности юридически невозможно, однако монарха можно принудить отречься от престола, наконец, свергнуть его или устранить физически. Все это практиковалось неоднократно. Личность монарха законодательством соответствующих стран признается неприкосновенной и даже священной. Соответствующие статьи содержатся в конституциях всех монархических стран. Так, конституция Дании гласит: "Король не несет ответственности; его особа неприкосновенна" (§ 13). Конституция княжества Лихтенштейн устанавливает: "Князь является Главой Государства... Личность его священна и неприкосновенна" (ст. 7). Уголовное законодательство монархических стран предусматривает особые составы преступлений, направленных против личности монарха или его достоинства. Лица, совершившие "преступления против величества", подвергаются строгим наказаниям. Монарх обладает целым рядом почетных прав и прерогатив, совершенно не свойственных президенту. Среди них наиболее характерны атрибуты монархической власти - корона, мантия, трон, скипетр и держава и т.д., а также титул, в котором обычно перечисляются владения монарха, подчеркивается божественное происхождение его власти и т.д. Например, королева английская в 155 самом Соединенном Королевстве Великобритании и Северной Ирландии именуется так: "Елизавета Вторая Божией милостью Королева Великобритании и Северной Ирландии и ее других владений и территорий Королева, Глава Содружества, Защитница Веры". Денежное содержание монарха складывается из доходов от его личного имущества и ассигнований из государственного бюджета, получаемых им по цивильному листу, принимаемому парламентом. Монарх имеет право на резиденцию, при нем состоит значительное число чиновников (королевский двор), составляющих его штат. Роль монарха в государственном управлении обществом номинальна, сфера его дискреционных полномочий весьма невелика. Видный английский государствовед XIX века Беджгот говорил, что монарх имеет "право советовать, право поощрять и право предупреждать". Сами по себе эти полномочия достаточно весомы, особенно в тех случаях, когда монарх является незаурядной личностью. При острых политических ситуациях спящая прерогатива монарха может быть гальванизирована. Так, английская корона около 280 лет не пользуется своим правом абсолютного вето, но это право не отменено и оно может быть использовано при чрезвычайных обстоятельствах. В послевоенный период в ряде случаев монархия была ликвидирована конституционным путем (Италия, Индия, Гана, Пакистан, Нигерия, Кения, Сьерра-Леоне), при этом в названных странах установление республиканской формы правления было обусловлено серьезными политическими предпосылками. Во многих случаях ликвидация монархии была результатом переворотов (Египет, Ирак, Йемен, Афганистан, Эфиопия) либо революций (Болгария, Вьетнам, Албания, Югославия, Венгрия, Румыния). Прерогатива монарха является своеобразным конституционным резервом, который может быть использован в критических случаях. В странах с республиканской формой правления главой государства является президент, который, как высшее должностное лицо республики, всегда избирается, за исключением тех случаев, когда этот пост занимается в результате государственного переворота. 156 В зависимости от вида республики и особенностей конституции можно наметить три системы избрания президента. Прямые выборы президента применяются во многих президентских республиках, где, как правило, глава государства занимает свой пост согласно процедуре, не предусматривающей участие парламента (Мексика, Бразилия, Венесуэла, Панама, Парагвай, Перу, Колумбия, Коста-Рика, Ю. Корея). Результаты голосования за выдвинутых кандидатов определяются по мажоритарной избирательной системе абсолютного либо относительного большинства. В выборах президента юридически принимают участие все избиратели, внесенные в списки для голосования. Косвенные выборы президента также в основном применяются в президентских республиках (США). При косвенных выборах президента избиратели выбирают коллегию выборщиков, которая затем избирает президента. Эта система наиболее тщательно разработана конституцией, обычным законодательством и практикой США, хотя следует заметить, что подлинная картина этой процедуры значительно отличается от идеального образца, описанного в научной и пропагандистской литературе. Президент США согласно конституции избирается коллегией выборщиков. Каждый штат избирает столько выборщиков, сколько сенаторов и представителей он посылает в конгресс. ХХШ поправка к конституции (1961 г.) предоставила Федеральному округу Колумбия право избрания трех выборщиков. Таким образом, число членов коллегии выборщиков равно 538 (435 + 100 + 3). Выборщиков избирают списком по мажоритарной системе относительного большинства. Партия, набравшая наибольшее число голосов, получает все места выборщиков от данного штата. Подобная система создания коллегии электоров, которую в США именуют "системой общего списка" или "системой все или ничего", порождает резкие диспропорции между количеством голосов избирателей и количеством выборщиков, полученных конкурирующими кандидатами. На выборах 1960 года кандидат демократической партии Д. Ф. Кеннеди при минимальном перевесе голосов избирателей (34 221 355 и 34 109 398) получил почти на сто выборщиков больше, чем его противник. На президентских выборах 1968 года голоса избирателей и выборщики распределились следующим образом: Р. Никсон (Республиканская партия) - 31 770 237 - 301; Г.Г.Хэмфри (Демократическая партия) 157 -31 270 539 -191; Д. С. Уоллес (Американская независимая партия) - 9 906 141 -46. На президентских выборах 1972 года P. Никсон собрал 49,5 млн. голосов и получил 521 выборщика, Дж. Макговерн соответственно 28,4 млн. голосов и... 17 выборщиков. На выборах в 1984 году Р. Рейган получил 54 281 858 прямых голосов и 525 выборщиков, а демократ У.Мондейл - 37 457 215и 13 выборщиков. Аналогичная ситуация сложилась и на президентских выборах 1988 года. За кандидата Республиканской партии Джорджа Буша проголосовало около 49 млн. избирателей (53,3%) и он получил 426 выборщиков. Кандидат Демократической партии Майкл Дукакис собрал 42 млн. голосов (45,6%), что дало ему всего лишь 112 выборщиков. Таким образом, при небольшом преимуществе прямых голосов Д. Буш получил почти в четыре раза больше выборщиков, чем М. Дукакис. К этому следует добавить, что в выборах приняло участие более 91 млн. избирателей, что составило 50,16% общенационального избирательного корпуса. Следовательно, 41 президент США прошел в Белый дом волею 26,7% всех американцев избирательного возраста. В Основном законе США сказано, что выборщики, будучи избранными, собираются в столицах соответствующих штатов и подают голоса за кандидатов в президенты и вице-президенты. Для избрания обоих высших должностных лиц государства необходимо абсолютное большинство голосов в коллегии выборщиков, в противном случае применяется процедура, предусмотренная ХП поправкой к конституции США, согласно которой был избран в 1824 году Джон Квинси Адамс^. Эта система могла бы действовать только в том случае, если бы выборщики были политически независимы и голосовали на основании своего внутреннего убеждения. Но так не бывает. Вы^Х11 поправка к констшуции, принятая в 1804 году, постановила, что если ни один кавдидат в президенты не наберет абсолютного большинства голосов в коллегии выборщиков, то тогда президента избирает палата представителей из числа трех лиц, баллотировавшихся в президенты и получивших наибольшее число голосов. При этом экстраординарном порядке избрания президента делегация каждого штата имеет один голос, а для избрания необходимо большинство всех штатов. Если ни один кандидат в вице-президенты не получит большинства голосов, то вице-президент будет избран сенатом из числа двух кандидатов, получивших наибольшее число голосов. Для избрания необходимо абсолютное большинство голосов, поданных сенаторами. 158 борщик партиен и голосует только за кандидата своей партии. За всю историю США выборщики голосовали за кандидата другой партии лишь 8 раз. Институализация двухпартийной системы создала ситуацию, при которой о свободном вотуме выборщиков не может быть и речи. Поэтому косвенные выборы фактически превращаются в прямые, но в ухудшенном варианте, так как результаты избирательной борьбы определяются не по числу поданных голосов, а по количеству полученных выборщиков. Избиратель при этой системе голосует не за выборщиков, а за кандидата в президенты от той партии, которая выдвинула список выборщиков, но воля его при этом не только опосредствуется, но и искажается, поскольку учитываются не голоса избирателей, а их порочные "эквиваленты". Система выборщиков создает возможность замещения президентской должности кандидатом, получившим меньшинство прямых голосов: в 1888 году Гаррисон (47,78%) победил Кливленда (48,78%); в 1876 г. Избирательная комиссия предпочла Хейса (48,04%) Тилдену (50,99% ); в 1824 году Палата представителей избрала президентом Д. К. Адамса, хотя он получил 30,54% голосов избирателей, а его противник Джексон - 43,13%. Несовершенства коллегии выборщиков никогда не были секретом. Подсчитано, что с момента образования США в конгресс было внесено более 500 резолюций, содержащих различного рода проекты реформ системы избрания президента. После конституционно-политического кризиса 1968 тЪда, когда угроза раскола голосов в коллегии выборщиков оказалась вполне реальной, так как кандидат Американской независимой партии Дж. Уоллес сумел получить 46 выборщиков, была предпринята попытка ввести прямые выборы президента. В сентябре 1969 года Палата представителей одобрила объединенную резолюцию, в которой содержался проект поправки к конституции. Этот проект предусматривал ликвидацию коллегии электоров и введение прямых президентских выборов. Для избрания кандидат должен был собрать 40% голосов избирателей. На случай раскола голосов предусматривалось проведение второго тура, в ходе которого баллотировались бы два наиболее успешных кандидата в президенты. Этот проект, вводивший процедуру, весьма напоминающую ту, которая применяется во Франции, был отклонен сенатом из-за резкой оппозиции малых штатов. 159 i ^ ^ ^i) Косвенные выборы президента по сути своей мало отличаются от прямых, так как они также создают для главы государства возможность противопоставить себя парламенту. В парламентарных республиках (за исключением Австрии, Ирландии, Исландии, где выборы президента прямые) президент избирается путем многостепенных выборов (чаще всего двухстепенных). Воля избирателей при многостепенных выборах опосредствуется в основном общенациональным представительным учреждением - парламентом. В этой системе избрания президента можно выделить три разновидности. 1. Президент избирается парламентом, в голосовании принимают участие только депутаты, никто другой к этой процедуре не допускается. Такой порядок избрания президента принят в Израиле, Турции, Ливане. Согласно ст. 49 конституции Ливанской Республики президент избирается палатой депутатов большинством в 2/3 голосов при тайном голосовании. В том случае, если в первом туре ни один кандидат не наберет квалифицированного большинства голосов, проводится второй тур, на котором требуется для избрания простое (абсолютное) большинство голосов. 2. Для избрания президента создается избирательная коллегия, состоящая из депутатов парламента и представителей органов местного самоуправления крупнейших административно-территориальных единиц. Наиболее типичный в этом отношении порядок устанавливает Конституция Итальянской Республики (ст. 83): "Президент республики избирается парламентом на совестном заседании его членов. В выборах участвуют по три делегата от каждой области, избираемых областным советом с обеспечением представительства меньшинства. Область Валль д'Аоста имеет лишь одного делегата. Избрание президента Республики производится тайным голосованием большинством двух третей собрания. После третьего голосования достаточно абсолютное большинство. Термин "собрание", содержащийся в этой статье, имеет в виду избирательную коллегию, создающуюся на основе обеих палат парламента". Участие делегатов областей носит символический характер, так как на их долю приходится лишь 7% голосов. Выборы фактически проводятся на совместном заседании обеих палат парламента. 160 3. В некоторых федеративных государствах для избрания президента также формируется особая коллегия, состоящая из депутатов союзного парламента и представителей субъектов федерации. Например, в ФРГ федеральный президент, согласно конституции и закону о выборах федерального президента Федеральным собранием 1959 года, избирается Федеральным собранием, состоящим из членов бундестага (нижняя палата парламента) и представителей земель, избранных ландтагами на началах пропорционального представительства. Для избрания президента нужно абсолютное большинство голосов членов Федерального собрания. Если в двух первых турах голосования ни один кандидат не наберет абсолютного большинства, то президент избирается в следующем туре относительным большинством голосов. Схожий порядок был установлен индийской конституцией 1950 года, согласно которой президент избирается особой избирательной коллегией, состоящей из выборных членов обеих палат центрального парламента и выборных членов законодательных собраний (нижних палат) штатов. И в ФРГ, и в Индии количество членов избирательной коллегии от союзного парламента равно количеству членов, представляющих соответственно земли и штаты. При избрании резидента Индийской Республики применяется пропорциональная система представительства посредством единого передаваемого голоса^. Во всех трех вариантах выборов президента парламентарной республики глава государства получает мандат от парламента, его власть производна и он не может самостоятельно противопоставить себя общенациональному представительному учреждению. Избранный таким путем президент обладает номинальными полномочиями и не играет существенной роли в государственной жизни страны. Предоставление делегатам обласСистема единого передаваемого голоса является особой разновидностью пропорциональной системы (полное ее название - пропорциональная система представительстаа посредством единого передаваемого голоса). Она применяется в Индии, Ирландии, Австралии, Мальте. Согласно этой системе каждый избиратель имеет один голос. Получив бюллетень, он проставляет против имен кандидатов свои предпочтения, указывая соответствующими цифрами, кого он желает видеть в первую очередь, кого - во вторую и т.д. По окончании голосования подсчитываются первые предпочтения, полученные каждым кандидатом, и определяется квота по системе X. Друпа. 161 11-1218 тей в Италии или делегатам субъектов федерации в Индии права принимать участие в выборах президента не колеблет парламентского характера этих выборов, ибо названное представительство является всего лишь данью принципу областной автономии в первом случае, а во втором - такой же данью принципу федерализма". Анализируя существующие в настоящее время системы изби-рания глав государств в зарубежных странах с республиканской формой правления, можно обнаружить следующую закономерность: чем больше парламент отстранен от избрания президента, тем больше роль президента в осуществлении государственного руководства обществом. В чисто парламентарных республиках, где президент избирается общенациональным представительным убеждением (Италия, ФРГ, Индия), его роль в практической политике сугубо номинальна. В обычных условиях он действует только с санкции правительства. В парламентарных республиках с внепарламентской системой избрания президента (Финляндия, Австрия, Ирландия) его роль значительно весомее и потенциально может возрастать вплоть до превращения в личную диктатуру, примером чего могут служить некоторые президенты Финляндии. Здесь будет уместно заметить, что увеличение реальных полномочий президента парламентарной республики всегда происходит за счет ущемления полномочий премьер-министра. " Для избрания необходимо набрать квоту. Если кто-либо из кандидатов при подсчете первых предпочтений набрал квоту, то он считается избранным, а полученные им избыточные голоса по первому предпочтению разделяются между остальными кандидатами в соотаетствии с количеством голосов, полученных ими по второму предпочтению. Голоса кандидата, набравшего наименьшее число первых предпочтений, также распределяются между остальными, а сам этот кандидат отстраняется от участия в дальнейшем распределении мандатов. Эти операции - передача излишков и распределение голосов наименее успешных кандидатов -продолжаются до тех пор, пока все мандаты не будут распределены. Голоса, поданные за наименее популярных кандидатов, при этой системе формально не пропадают, а передаются тем кандидатам, которые имеют наибольшие шансы набрать квоту. Система единого передаваемого голоса дает возможность провести своих кандидатов не только малым партиям, но и партийно не организованным избирателям. Что касается крупных партий, то они добиваются представительства, соответствующего их действительному влиянию. 162 § 2. Компетенция главы государства Вопрос о компетенции главы государства представляется целесообразным рассмотреть вне зависимости от различий в правовом положении глав монархий и республик. В этом параграфе речь будет идти именно о компетенции главы государства, о присущих ему полномочиях. Что же касается полномочий президента президентской республики как главы правительства, то они будут рассмотрены в главе IX учебника. Главы государств в зарубежных странах в основном обладают идентичными полномочиями, хотя в каждой стране имеются свои особенности. В области государственного управления полномочия главы государства невелики даже формально, на практике же они выглядят еще скромнее. Однако следует оговориться, чгго в некоторых парламентарных республиках ему предоставляются обширные полномочия, но в действительности все его конституционные права осуществляются правительством. Такая система действует, например, в Индии. Конституции всех парламентарных стран наделяют главу государства правом участия в формировании правительства. Так, ст. 92 итальянской конституции гласит: "Президент республики назначает председателя совета министров и по его предложению министров". Еще категоричнее говорит об этом конституция Дании: "Король назначает и увольняет премьер-министра и других министров. Он определяет их число и обязанности" (ст. 14). В Конституции Королевства Нидерландов (редакция 1983 г.) сказано: "Премьер-Министр и другие министры назначаются и смещаются Королевским Указом" (ст. 43). Примерно в таком же духе трактуют этот вопрос конституции других парламентарных стран. На практике же роль главы государства в формировании правительства носит чисто номинальный характер. Он может назначить премьером лишь лидера победившей партии или главу партийной коалиции (подробно о формировании правительства будет сказано в следующей главе). Назначение главой государства гражданских и военных чиновников также лишено реального содержания, так как все это делается правительством, но от имени главы государства. Полномочия главы государства как верховного главнокомандующего практически представляют собой почетную прерогативу, 163 поскольку оперативное руководство вооруженными силами осуществляется генеральным штабом, министерством обороны, штабами родов войск, которые действуют согласно директивам правительства. Важное место в полномочиях главы государства занимает право объявления чрезвычайного положения на территории всей страны или части ее (ст. 16 конституции Франции, ст.352 конституции Индии). В законодательной области полномочия главы государства достаточно обширны. Он обладает правами, позволяющими ему в случае необходимости активно воздействовать на парламент. Глава государства созывает парламент на очередные и чрезвычайные сессии, может прервать при определенных условиях сессию парламента. Важнейшим орудием в руках главы государства является право роспуска нижней палаты (очень редко обеих палат) парламента. В случае роспуска парламента или истечения срока его полномочий глава государства назначает внеочередные или очередные выборы. (Президенты президентских республик обычно правом роспуска не обладают.) Государственное право конкретных стран по-разному определяет методы и формы участия главы государства в законодательном процессе. В ряде случаев президенту или монарху предоставляется в ограниченной форме право законодательной инициативы, которое обычно осуществляется ими в виде посланий (у монарха - тронная речь). Главы парламентарных государств редко используют свое право обращения к парламенту с посланиями. В президентских же республиках послания являются программой законодательной деятельности для парламента. В законодательной практике Соединенных Штатов применяются три вида президентских посланий - послание о состоянии Союза, экономический доклад и послание по бюджету. Каждое из них представляет собой законодательную программу для конгресса. С точки зрения чисто юридической президентские послания не имеют никакой обязательной силы, но на практике их воздействие на конгресс достаточно велико. Конституционная теория в ряде зарубежных государств рассматривает главу государства как непременного участника законодательного процесса. Конституции некоторых стран (Великобритания, Индия и др.) включают главу государства в состав парламента как его органическую часть. Юридическим выра164 жением этой концепции является то, что законопроект получает силу только тогда, когда он санкционируется главой государства. Отказ дать санкцию - вето влечет за собой ряд серьезных правовых последствий. Конституционное (государственное) право зарубежных стран знает три вида вето. Абсолютное, или резолютивное вето состоитт в том, что отказ главы государства утвердить принятый парламентом законопроект является окончательным и безусловным и преодолеть его нельзя. Абсолютное вето - институт чисто феодальный, так как это право главы государства фактически сводит на нет все полномочия парламента. В настоящее время правом абсолютного вето обладают формально монархи Великобритании, Бельгии, генерал-губернаторы доминионов, входящих в Содружество наций. Однако абсолютное вето лишь числится в арсенале прерогатив монарха, но нигде не применяется. Юридически оно существует, фактически же оно пребывает в состоянии длительного летаргического сна. Относительное, или отлагательное вето представляет собой такой запрет, налагаемый главой государства на законопроект, который либо может быть преодолен парламентом, либо носит временный характер. Принятый парламентом законопроект направляется для подписи главе государства, который в установленный срок (иногда этот срок не определен) может либо подписать его, санкционировать, либо отказать в санкции, т.е. наложить вето. Сам акт наложения вето состоит в том, что глава государства составляет послание, в котором излагаются его возражения против законопроекта. Опротестованный законопроект вместе с посланием направляется главой государства парламенту, который может поступить двояко: а) принять возражения главы государства, внести соответствующие изменения в законопроект и вновь отправить его для получения санкции (капитуляция); б) отклонить возражения главы государства, для чего необходимо повторное одобрение законопроекта квалифицированным большинством голосов. Отлагательное вето в руках президента президентской республики является мощным действенным орудием, с помощью которого глава исполнительной власти активно вмешивается в законодательный процесс. 165 Согласно конституции США президент может наложить вето на любой билль конгресса в течение 10 дней с момента его получения (воздержание от наложения вето равносильно одобрению законопроекта) . Получив билль с возражениями президента, конгресс может преодолеть вето, одобрив опротестованный билль двумя третями голосов в обеих палатах, в то время как для принятия билля требуется лишь простое большинство. Процедура преодоления вето очень сложна, и конгрессу далеко не всегда удается опрокинуть возражение президента. За последнее время случаи преодоления вето участились. Это объясняется так называемым "разделенным правлением", т.е. такой ситуацией, при которой президент и большинство в конгрессе принадлежат к различным партиям. Реальная сила вето в США настолько велика, что президент имеет возможность эффективно влиять на законодательный процесс посредством одной лишь угрозы его применения. Глава государства в парламентарной республике также наделен правом вето, но это немощное полномочие, бессильное орудие, применяемое крайне редко, да и то лишь по указанию правительства. Президент Индии может наложить вето на любой нефинансовый билль, принятый парламентом, но применил он это право всего несколько раз, при этом поводом для опротестования законопроектов послужили чисто технические причины. То же самое можно сказать о применении права вето президентами Италии, ФРГ и других парламентарных государств. Таким образом, право вето приобретает реальную силу только в руках президента президентской республики, т.е. в руках премьера, одновременно являющегося главой государства. Частое применение вето в президентских республиках объясняется также тем, что правительства этих стран формируются внепарламентским путем, а поэтому возникает основа для коллизий между "двумя властями " - исполнительной и законодательной. Президенту США предоставляется 10-дневный срок для одобрения законопроекта. Если в течение этого срока он не подпишет билль, последний автоматически вступает в силу. Однако если в течение 10-дневного срока окончится сессия конгресса, то все не подписанные президентом билли считаются отклоненными. Такая форма отклонения законопроекта носит название "карманного вето". 166 Выборочное вето. Обычно глава государства может одобрить или опротестовать весь законопроект целиком, а не отдельные статьи его. Это создает массу неудобств, так как порою президенту или монарху приходится либо одобрять законопроект с неугодными ему статьями, либо опротестовывать в целом приемлемый законопроект из-за неугодных ему статей. Короче говоря, вето - оружие негибкое, так сказать, стратегическое. Этим иногда пользуются парламенты, включая в крайне необходимые правительству законопроекты статьи, которые, будь они сформулированы в виде отдельного билля, были бы заведомо отвергнуты президентом. Предоставление главе государства права опротестовывать лишь отдельные статьи, одобряя законопроект в целом, т. е. права выборочного вето, сделало бы вето еще более действенным. Выборочное вето - явление довольно редкое. В США, например, этим правом пользуются лишь губернаторы некоторых штатов. Президент лишен такой возможности. В США неоднократно вносились предложения о предоставлении президенту права выборочного вето. Подобная новелла значительно усилила бы роль президента в законодательном процессе, особенно по отношению к финансовому законодательству. В этом можно усмотреть общую для ряда зарубежных стран тенденцию к усилению исполнительной власти за счет парламента. Наиболее четкое выражение эта тенденция нашла в конституции V Французской Республики, ст. 10 которой предписывает: "Президент республики обнародует законы в течение 15 дней, которые следуют за передачей правительству окончательно принятого закона. Он может до истечения этого срока потребовать от парламента нового обсуждения закона или некоторых его статей. В этом новом обсуждении не может быть отказано". К полномочиям главы государства в области законодательной относится также его право назначать в некоторых странах членов верхних, а иногда и нижних палат парламента. Внешнеполитические полномочия главы государства конституциями зарубежных стран определяются примерно одинаково, хотя имеется целый ряд частностей и деталей чисто национального характера. Глава государства является высшим представителем страны в сфере внешних сношений. Выезжая с официальными визитами за границу, он пользуется правом на особо торжественный прием, ему предоставляется целый ряд привилегий. Дипломатическая 167 практика обычно не делает различий между монархом и президентом в этом отношении. Глава государства считается представителем своей страны по праву и не нуждается для этого в специальных полномочиях. Тем не менее и международное право, и дипломатическая практика знают различия в официальных и неофициальных визитах глав государств. Глава государства назначает послов, посланников и иных дипломатических агентов. Он принимает дипломатических представителей иностранных государств. Международной практике известны случаи, когда главы государств, особенно в президентских республиках, посылают за рубеж с различного рода поручениями, иногда очень важными, специальных агентов и представителей, снабженных надлежащими полномочиями. Главе государства предоставлено право ведения международных переговоров; он заключает и ратифицирует (иногда с согласия парламента) международные договоры и соглашения. Обычно, хотя это и не предусмотрено конституциями, глава государства может сноситься с главами других государств по международным вопросам. Конституции многих стран предоставляют главе государства право объявления войны и заключения мира, хотя, как правило, для этого требуется санкция парламента. Ни то, ни другое не имеет, впрочем, существенного значения, так как это полномочие на практике целиком перешло к правительствам. В президентских республиках право объявления войны фактически осуществляется президентом, хотя по букве конституции оно входит в сферу исключительных полномочий парламента. С наибольшей очевидностью это проявилось в Соединенных Штатах Америки, где неоднократно использовались полномочия президента как верховного главнокомандующего вооруженными силами. Президент мало считался с тем, что право объявления войны принадлежит конгрессу, и действовал в силу обстоятельств, руководствуясь соображениями целесообразности. Конституционное право конгресса объявлять войну было нарушено президентом Д. Полком в 1845 году, когда Соединенные Штаты начали войну против Мексики. В 1898 году президент В. Мак-Кинли без ведома конгресса начал войну с Испанией, которая была санкционирована Капитолием лишь после ее окончания. После второй мировой войны президент США без официального объявления начал военные действия в Корее, вел необъявленную 168 войну во Вьетнаме. Библиотека конгресса подсчитала, что США в 165 случаях использовали свои вооруженные силы за границей и только в пяти случаях речь может идти об объявленных войнах. Глава государства обычно имеет также право помилования, смягчения или замены наказания, изменения приговора; право награждения орденами, медалями и иными знаками отличий; право присвоения почетных званий и титулов. Глава государства играет важнейшую роль в различного рода церемониях и празднествах, начиная от национальных торжеств и военных парадов и кончая открытием школ и университетов и спуском на воду судов. Участие в подобных актах - главное в повседневной.деятельности глав парламентарных государств. Конституции зарубежных государств наделяют главу государства свойством безответственности, юридическим выражением которого является институт контрасигнатуры. Любой акт (указ, прокламация, приказ, ордонанс и т. д.), исходящий от главы государства, приобретает юридическую силу только в том случае, если он получает скрепу (подпись) премьер-министра или соответствующего министра, к ведомству которого этот акт относится. Без скрепы акт главы государства ничтожен. Ответственность за этот акт несет не глава государства, а подписавший его министр. Таким образом, ни один акт главы государства не получит юридической силы, если он не будет соответствовать воле правительства. Зарубежные конституции содержат по этому поводу самые категорические предписания. Так, конституция Австрии постановляет: "Все акты президента Союза нуждаются для своей действительности в контрасигновании канцлера Союза или соответствующего министра, поскольку иное не установлено конституционным порядком" (ст. 67.2). Аналогичные положения содержатся в конституции Бельгии: "Ни один акт короля не может иметь силу, если он не контрасигнован министром, который лишь в силу этого является ответственным за данный акт" (ст. 64), в конституции Италии: "Никакой акт президента республики не действителен, если он не контрасигнован предложившими его министрами, которые за этот акт ответственны. Акты, имеющие силу закона, и другие, указанные в законе, скрепляются подписью также председателя совета министров" (ст. 89) и в конституциях ряда других стран. Институт контрасигнатуры является юридическим оформлением ограничения полномочий главы государства. 169 Оценку подлинной роли главы государства по букве конституции дать нельзя, так как между тем, что записано в конституции, и действительностью - дистанция огромного размера. Юридически глава государства почти всемогущ и всесилен. Практически он низведен до положения некоего символа, ибо реальных возможностей воздействия на государственную политику он лишен. Этот разрыв между юридическим и фактическим положением главы государства характерен для всех парламентарных стран. В целом ряде зарубежных стран не существует юридических ограничений дискреционной деятельности главы государства, полномочия которого осуществляются правительством единственно в силу конституционного соглашения, формально не имеющего юридической силы. Отсюда возникает вопрос о возможности осуществления главой государства принадлежащих ему полномочий помимо и вопреки воле правительства. В таких странах, как Англия и Индия, а также в некоторых других никаких конституционных барьеров против этого не установлено. Конечно, в обычных условиях подобный бунт главы государства совершенно гипотетичен, тем не менее в новейшей истории подобные случаи были. В сложных условиях, при наличии острого политического кризиса возможно использование таких полномочий главы государства, как право роспуска парламента, вето, смещение правительства. Сфера дискреционных полномочий главы государства в обычных условиях весьма незначительна, однако возможны ситуации, при которых глава государства может получить возможность действовать самостоятельно. Обычно такое положение возникает при расколе правящей политической партии. Такой случай, например, имел место в Англии в 1957 году, когда после отставки А. Идена, вызванной суэцким конфликтом, в консервативной партии оказались два равноценных претендента на пост премьер-министра - Макмиллан и Батлер. Королева получила возможность выбора, но предпочла обратиться за советом к старейшим государственным деятелям: У. Черчиллю и лорду Солсбери. Умудренные опытом консерваторы дали, с их точки зрения, добрый совет своей королеве, в соответствии с которым она назначила премьер-министром Г. Макмиллана. 170 В Италии реальная роль президента возрастала по мере усложнения партийного состава правительства, когда в политическую практику вошли многопартийные коалиции, отличавшиеся крайней неустойчивостью. В случае выхода главы государства из повиновения правящая элита имеет различные средства - конституционные и неконституционные, с помощью которых она может обуздать непокорного либо удалить неугодного президента или монарха. Очень часто в наше время президентов свергают силой. Этот способ - пронунциаменто - широко применялся в странах Латинской Америки и на других континентах. Наконец, конституции многих зарубежных государств закрепляют механизм смещения президента при наступлении определенных обстоятельств. Наиболее типична процедура импичмента^, установленная американской конституцией. Президент США (и другие должностные лица федерации, кроме военных и законодателей) может быть подвергнут суду импичмента, если он совершит измену, взяточничество или другое тяжкое преступление. В этом случае палата представителей возбуждает дело и формулирует статьи обвинения. Дело по существу .рассматривается сенатом под председательством главного судьи Верховного суда. В случае признания президента виновным - для этого необходимы две трети голосов присутствующих сенаторов - он отстраняется от должности. Эта процедура была применена однажды в отношении президента Джонсона, в 1867 году, но для его осуждения нехватило одного голоса. В 1974 году Юридический комитет сформулировал и одобрил статьи обвинения президента Р. Никсона, но сама процедура импичмента не состоялась, так как Р. Никсон ушел в отставку, в результате чего президентом стал Д. Р. Форд. Согласно конституции Франции 1958 года президент может быть привлечен к ответственности только в случае совершения государственной измены. Обвинение предъявляется обеими палатами парламента, выносящими идентичные решения двумя третями голосов. Дело по существу рассматривает Верховный суд. ^ Импичмент появился в Англии в конце XIV века и применялся для осуждения высших должностных лиц короны. Обвинение предъявляла палата общин, а судили лорды. 171 Аналогичную процедуру устанавливает и конституция Италии 1947 года. Случаи привлечения президентов к ответственности в конституционном порядке чрезвычайно редки. Контрольные вопросы к Главе VIII 1. Что такое престолонаследие? 2. Каковы взаимоотношения главы государства с парламентом и правительством? 3. Назовите основные полномочия главы государства. 4. Как избирается президент США, Франции, Индии? 5. Какие виды права вето Вы знаете? 6. Что такое контрасигнатура? 172 Глава IX ПАРЛАМЕНТ В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ § 1, Парламент и парламентаризм Общенациональное представительное учреждение демократического общества - парламент - имеет многовековую историю. Дальние прародители его - английский парламент, испанские кортесы - возникли еще в ХП - ХШ веках. Однако парламент демократического государства качественно отличается от сословных представительных учреждений эпохи феодализма. Поэтому и сама его история начинается с эпохи буржуазных революций. Согласно теории разделения властей, которая в той либо иной степени нашла свое отражение в конституционализме любой демократической страны, парламент как носитель верховной законодательной власти занимает привилегированное положение в системе высших органов государственной власти. Так, американская конституция постановляет: "Все законодательные полномочия, сим установленные, предоставляются Конгрессу Соединенных Штатов..." Согласно американской конституционной теории конгресс является носителем "законодательной ветви власти". Подобное же положение содержит ст. 36 конституции Аргентины: "Законодательная власть нации предоставляется Конгрессу". Статья 26 конституции Греции устанавливает: "Законодательная власть осуществляется Палатой депутатов и Президентом республики". В несколько иной форме эта мысль выражена в ст. 70 итальянской конституции: "Законодательная функция осуществляется совместно обеими палатами". Весьма категорично определяет юридический статус парламента конституция Японии: "Парламент является высшим органом государственной власти и единственной законодательной властью государства". Наконец, в ст. 45 конституции Федеративной республики Бразилии 1988 г. сказано: "Законодательная власть осуществляется Национальным конгрессом, который состоит из Палаты депутатов и Федерального сената". Согласно букве демократических конституций парламент является верховным законодательным органом государства, однако в действительности его реальные полномочия иные. 173 В парламентарных странах парламент подвержен эффективному воздействию со стороны правительства, которое не только монополизировало законодательную инициативу, но и оказывает сильное влияние на все стороны деятельности парламента. В президентских республиках парламент юридически более независим. Он не может быть распущен президентом, законодательная инициатива принадлежит только депутатам. Тем не менее президенты и в этих случаях располагают богатым арсеналом средств воздействия на парламент. В тех странах, где существует конституционный надзор (США, Италия, ФРГ, Франция, Япония, Индия, Австралия и т. д.), любой акт парламента может быть отменен по причине несоответствия его конституции. Парламентаризм - это особая система государственного руководства обществом, характеризующаяся разделением труда, законодательного и исполнительного, при привилегированном положении парламента. Парламент и парламентаризм - понятия взаимосвязанные и взаимообусловленные, но отнюдь не равнозначные. Парламентаризм не может существовать без парламента, его основой является именно сильный и полновластный парламент. Но парламентаризм есть в то же время высшее качество парламента, которое может им утратиться. Парламент может существовать без существенных элементов парламентаризма, что характерно для авторитарных режимов. Юридическим выражением парламентаризма является контроль парламента за деятельностью правительства. Этот контроль по-разному осуществляется в парламентарных странах и президентских республиках, но он является определяющей чертой парламентаризма и именно в нем находит свое выражение привилегированное положение парламента. Хотя в президентских республиках отсутствует институт парламентской ответственности, им известны определенные формы контроля над деятельностью правительства. Парламентаризм возник и оформился в тот период, когда избирательное право было цензовым и в категорию политически активных граждан входили только мужчины-собственники. По мере демократизации избирательного права и расширения избирательного корпуса шла эволюция парламентаризма. 174 В XX веке и особенно после второй мировой войны возрастает относительная самостоятельность парламентов по отношению к правительствам. Этот процесс проходит по-разному в различных странах. Он знает подъемы и спады. Так, скажем, в период Уотергейтского скандала в США резко возросла реальная власть конгресса, так как президентская власть была скомпрометирована. Однако с приходом республиканской администрации Р. Рейгана в 1981 году система сдержек и противовесов стабилизировалась за счет активизации президентской власти. В V Республике Франции после ухода президента Ш.де Голля и увядания голлизма шел процесс возрастания реальных полномочий Национального собрания и восстановления парламентаризма. Этот процесс наиболее полное выражение получил в период двухкратной президентуры Ф. Миттерана. Демократия и парламентаризм, пережив кризис 30 - 40-х годов, приобрели новые качественные черты. Об этом свидетельствует расширение в послевоенные годы избирательного права, законодательных, бюджетных и контрольных полномочий парламентов во многих странах. § 2. Порядок формирования парламентов и статус депутатов Порядок формирования парламентов часто находится в прямой зависимости от их структуры. Нижние палаты парламентов, так же, как однопалатные парламенты, почти всегда формируются посредством прямых выборов. Принцип выборности нижних палат и однопалатных парламентов не колеблет и то, что в отдельных случаях некоторая часть депутатов назначается (назначение представителей англо-индийской общины в Народную палату индийского парламента). Что касается формирования верхних палат, то здесь можно выделить следующие основные способы: 1. Формирование верхних палат посредством непрямых (многостепенных или косвенных) выборов. Наиболее типичные примеры дает государственная практика Индии, Норвегии и Франции. Не более 238 членов Совета штатов индийского парламента (12 членов этой палаты назначаются президентом) избираются выборными членами законодательных собраний штатов по пропорциональной системе представительства посредством единого передаваемого голоса, т.е. путем двухстепенных выборов. 175 Двухстепенные выборы применяются при формировании верхней палаты норвежского парламента - стортинга. Избиратели избирают по пропорциональной системе депутатов парламента без подразделения их по палатам. Избранные депутаты стортинга избирают четвертую часть своих членов, которые образуют верхнюю палату - лагтинг. Остальные 3/4 членов стортинга составляют нижнюю палату - одельстинг. Посредством трехстепенных выборов в основном формируется сенат V Французской Республики. Сенаторы избираются депутатами Национального собрания, депутатами генеральных советов департаментов и делегатами муниципальных советов. Таким образом, в первых двух случаях имеют место двухстепенные выборы, а во втором случае - трехстепенные. 2. Формирование верхних палат посредством прямых выборов, хотя и с некоторыми отличиями от той системы, которая применяется в соответствующих странах при формировании нижних палат. Верхняя палата конгресса США - сенат - избирается непосредственно населением, но не по территориальным избирательным округам, как члены палаты представителей, а от каждого штата по два сенатора. Определение результатов голосования осуществляется по мажоритарной избирательной системе относительного большинства. Сенат Итальянской Республики также избирается посредством прямых выборов, но при этом последовательно применяются как мажоритарная, так и пропорциональная системы. Согласно действующему законодательству депутаты итальянского сената избираются по одноименным округам, на которые разбиваются области в соответствии с установленной нормой представительства. Избранным считается тот кандидат, который набрал квалифицированное большинство голосов (65%). Распределение мандатов между кандидатами, не набравшими квалифицированного большинства голосов, осуществляется по пропорциональной системе, причем в этом случае роль избирательного округа играет область. На практике избрание сенаторов по одноименным избирательным округам представляет собой исключение. Своеобразная система применяется при выборах верхней палаты японского парламента - палаты советников. 150 депутатов этой палаты избираются по префектуальным избирательным окру176 гам (в Японии 46 префектур), а остальные сто - от общенационального избирательного округа. 3. Чисто феодальный способ формирования верхней палаты применяется в Великобритании. Традиционная система замещения мест в палате лордов была за последнее время несколько модернизирована. Законом о пэрстве 1958 года было введено пожизненное пэрство, распространенное на женщин. Эта "демократизация", осуществленная консерваторами, имела своей целью прежде всего ввести в верхнюю палату лордов, способных к активной парламентской работе. Законом о пэрстве 1963 года право занятия мест в палате лордов было предоставлено всем шотландским пэрам, которые до этого избирали лордов из своей среды. В настоящее время в состав палаты лордов входит более 1200 пэров, которые подразделяются на следующие основные труппы: 1) наследственные пэры, имеющие право передавать свой титул по наследству; 2) пожизненные пэры, не имеющие права передачи титула по наследству; 3) ирландские и шотландские пэры (в настоящее время их в палате лордов нет); 4) пэры по апелляции; 5) духовные пэры (епископы и архиепископы англиканской церкви). 4. Формирование верхней палаты посредством назначения в наиболее чистом виде применяется в Федеративной Республике Германии. Верхняя палата боннского парламента - бундесрат -состоит из членов, назначаемых правительствами земель из своего состава. 5. Верхние палаты парламентов некоторых стран (сенат Бельгии, сенат Ирландии) формируются смешанным путем, при котором сочетаются элементы выборности, назначения и наследственности. Оценка способа формирования верхних палат парламентов может быть произведена лишь с учетом того, в какой степени способ формирования влияет на фактическую роль соответствующей верхней палаты как консервативного, сдерживающего начала. Если сопоставить метод формирования верхних палат с объемом их компетенции и правовым статусом, то можно установить следующую закономерность. Чем дальше процесс формирования этих палат отстоит от избирательного корпуса, тем меньше объем их компетенции. Самые сильные и влиятельные верхние палаты (сенат США, сенат Италии, палата советников 177 12-1218 Японии) избираются прямыми выборами. Слабые же верхние палаты (палата лордов. Совет штатов Индии, бундесрат) формируются без участия избирательного корпуса. Правовое положение депутата парламента определяется конституциями, конституционными и органическими законами, регламентами палат и обычаями. Современная конституционно(государственно-) правовая доктрина рассматривает депутата парламента как представителя всей нации, а не соответствующего избирательного округа. Логическим следствием этой концепции является запрещение императивного мандата и права отзыва. Соответствующие нормы содержатся в конституциях почти всех стран. Так, ст. 67 конституции Италии гласит: "Каждый член парламента представляет всю нацию и выполняет свои функции без обязательного мандата". С неменьшей категоричностью говорит об этом ст. 38 (1) конституции ФРГ: "Депутаты германского Бундестага... являются представителями всего народа, не связаны наказами и поручениями и подчинены лишь своей совести". В ст. 27 конституции Франции 1958 года содержится почти аналогичное положение: "Всякий императивный мандат является недействительным". Отсутствие императивного мандата и права отзыва не делает депутата парламента полностью независимым. Это объясняется следующими причинами: во-первых, депутат, как правило, партиен и подчиняется партийной дисциплине; во-вторых, депутат зависит от тех организаций, которые финансировали его избирательную кампанию; наконец, депутат в известной степени зависит и от своего избирательного округа, поскольку судьба мандата решается голосованием. Депутат в демократическом государстве является профессиональным парламентарием. Именно в силу этого его мандат обладает свойством несовместимости ни с какой государственной или иной должностью. Парламентская деятельность считается единственным законным занятием депутата, исключая право занятия министерских постов в парламентских странах. В содержание депутатского мандата входят следующие основные компоненты: Индемнитет^. Депутат парламента получает вознаграждение за свою деятельность, включая покрытие расходов на резиденцию, переписку, служебные поездки и т.д. Чрезмерно высокий индемнитет в ряде стран превращает место в парламенте в доходную должность. В некоторых странах депутатский индемнитет приравнивается к жалованию чиновников высшего разряда (Япония, Франция, Финляндия) или составляет установленную часть министерского оклада. Иммунитет. Законодательство демократических государств предоставляет депутату целый ряд прав и привилегий, которые должны гарантировать его независимость. Важнейшими элементами депутатского иммунитета являются свобода слова и голосования и депутатская неприкосновенность. Свобода слова и голосования сводятся к тому, что депутат не может быть привлечен к уголовной ответственности за высказывания в парламенте и за голосование, поскольку они осуществляются в силу мандата. Однако парламентская практика различных стран знает много юридических и фактических ограничений этих свобод. Свобода слова и голосования почти повсеместно осуществляются в жестких рамках партийной дисциплины. Серьезные ограничения на свободу слова налагают также многочисленные законы об охране государственной тайны и соответствующие правила парламентских регламентов, которые в США очень метко именуются "правилами затыкания рта". Депутатская неприкосновенность обычно состоит в том, что парламентарий не может быть подвергнут уголовному преследованию или аресту без санкции соответствующей палаты, за исключением тех случаев, когда он задержан на месте совершения преступления. Лишение депутата иммунитета может быть осуществлено решением той палаты, к которой он принадлежит. Депутатская неприкосновенность применяется обычно в период сессий. Прекращение срока действия мандата наступает по окончании срока полномочий парламента, по истечении срока, на который избран депутат (этот порядок применяется обычно к депутатам 178 " В конституционном (государственном) праве термин "индемнитет" имеет два значения: освобождение от ответственности и вознаграждение за парламентскую деятельность. Здесь он применяется во втором своем значении. 179 верхних палат, которые не обновляются целиком), вследствие смерти депутата, в результате лишения мандата или признания выборов недействительными. Парламент обычно является верховным судом в отношении полномочий своих депутатов, поэтому он не только может лишить депутата иммунитета, но и признать недействительным его мандат. § 3. Классификация парламентов В настоящее время существует свыше 150 зарубежных парламентов, каждый из которых обладает своими особенностями. Однако это отнюдь не исключает возможности их классификации, в основу которой в данном случае будут положены следующие существенные признаки: структура парламента и объем компетенции. Классификация парламентов по структуре. Традиционной системой построения зарубежных парламентов был бикамерализм (двухпалапность). Вторая, или верхняя палата была введена, во-первых, для представительства аристократии и, во-вторых, для сдерживания радикализма нижней палаты. Существует мнение, что вторая палата совершенно необходима как интегральная часть парламента. Однако ряд ученых считают, что вторая палата в унитарных государствах не имеет никаких разумных оснований для своего существования. Весьма убедительную аргументацию бессмысленности и реакционности бикамерализма дал в свое время видный идеолог лейборизма С. Криллс: "Если мы хотим достигнуть эффективной демократии, то абсолютно невозможно иметь две палаты, делящие суверенитет государства. Вторая палата является либо представительной - в этом случае она не что иное, как дубликат первой палаты, либо она не представляет народ в целом - в этом случае она не должна иметь место в подлинно демократическом парламенте". Вторая палата имеет смысл в федеративном государстве, где она представляет интересы субъектов федерации. Бикамерализм в унитарных государствах ведет к ущемлению прав нижней палаты, к затягиванию и усложнению законодательной процедуры. Многие верхние палаты не знают установленного срока полномочий и обновляются по частям (сенат США, Совет штатов 180 Индии, сенат Франции и др.), что определяет их особое положение и дает определенные организационные преимущества. Свойство непрерывности, которым некоторые конституции наделяют верхние палаты, ставит их в положение постоянного элемента в системе высших органов государственной власти. В этом случае верхние палаты превращаются в некий символ непрерывности и стабильности власти. Длительное время подавляющее большинство парламентов зарубежных стран были двухпалатными. Однопалатные парламенты составляли исключение (Дания, Люксембург, Финляндия, Гватемала, Парагвай, Новая Зеландия). Однако в настоящее время большинство парламентов однопалатные. Классификация парламентов по объему компетенции. Компетенция является важнейшим фактором, определяющим не только правовое положение парламента и его роль в политической жизни страны, но и взаимоотношения его с другими высшими органами государственной власти. Зарубежный конституционализм знает различные способы определения компетенции парламента, в зависимости от которых эти учреждения можно подразделить на три группы. К первой группе относятся парламенты с абсолютно определенной компетенцией, для которых конституции устанавливают точный перечень вопросов, являющихся объектом их законодательной деятельности. Такие парламенты не имеют права переступать границы своих полномочий, так как в противном случае суды отменят принятые ими нормативные акты. Наиболее типичным примером парламента подобного рода является конгресс США. Раздел восьмой статьи первой американской конституции содержит перечень из 18 пунктов, уполномочивающих конгресс на совершение определенных действий. Раздел девятый той же статьи дает перечень того, чего конгресс не может делать, -это дополнительное ограничение. Таким образом, сфера деятельности конгресса строго определена. Все, что находится за ее пределами, относится к компетенции штатов, которые обладают так называемыми остаточными полномочиями. Содержащийся в конституции перечень дополняется доктриной "подразумеваемых полномочий ". В основном по такому же методу определяется компетенция парламента Франции. Статья 34 французской Конституции дает исчерпывающий перечень объектов законодательной деятель181 ности парламента, оставляя, однако, возможность для его дальнейшего дополнения и уточнения органическими законами. Все, что не входит в компетенцию парламента, относится к ведению правительства. Таким образом, если в США полномочия разграничиваются между конгрессом и субъектами федерации, во Франции они разграничиваются между парламентом и правительством. Ко второй группе относятся парламенты с абсолютно неопределенной компетенцией, т.е. те парламенты, которые юридически располагают неограниченными полномочиями и имеют право издавать законы по любому вопросу. Нет нужды доказывать, что эта доктрина носит умозрительный характер: полномочия парламента всегда ограниченны. Тем не менее эта концепция играет роль конституционного принципа при определении компетенции парламентов Великобритании и Новой Зеландии. Фактически ту же мысль проводят конституции Италии и Ирландии, которые, наделяя парламенты законодательными полномочиями, не устанавливают сферы нормоустанавливающей деятельности парламента. Однако в Италии и Ирландии применяется конституционный надзор, который совершенно несовместим с доктриной неограниченности парламентских полномочий. Третью группу составляют парламенты с относительно определенной компетенцией. Для таких парламентов характерна относительная подвижность границ, в пределах которых они осуществляют свои властные функции. Наиболее типичным примером в этом отношении является индийский парламент. Конституция Индии устанавливает три сферы полномочий: в первую группу входят вопросы, отнесенные к исключительной компетенции союза, по которым может законодательствовать только федеральный парламент; вторую группу составляют вопросы, входящие в компетенцию штатов; третья группа вопросов относится к совместной компетенции союза и штатов. По этим вопросам может законодательствовать как союзный парламент, так и легислатуры штатов, но в случае коллизии приоритет сохраняется за законом союза. В таком же порядке решается вопрос о компетенции парламента Малайзии. Несколько по-иному распределяется компетенция между бундестагом и ландтагами земель в ФРГ. Основной закон точно определяет компетенцию федерального парламента, устанавливая 182 в ст. 73 перечень соответствующих вопросов. За землями, согласно ст. 70, сохраняется право законодательства в той мере, в какой настоящим Основным законом права законодательной власти не предоставлены федерации. Казалось бы, земли, подобно американским штатам, обладают остаточной компетенцией. Но это не так. Конституция ФРГ устанавливает строго определенную область "конкурирующей законодательной компетенции", в сфере которой, как гласит ст. 72, "земли обладают правом законодательства лишь тогда и постольку, когда и поскольку федерация не использует своих прав законодательства". Категоричность этого положения смягчается ст. 72(2), где устанавливаются обстоятельства, при которых федерация может законодательствовать по вопросам, отнесенным к сфере конкурирующей компетенции. Таким образом, метод определения компетенции парламента в ФРГ сочетает в себе элементы американской и индийской систем, что и позволяет отнести его к этой группе. § 4. Полномочия парламента Все зарубежные конституции наделяют парламент законодательными полномочиями. Принятие законов является главной задачей парламента. Теоретически только парламент обладает суверенным правом принимать законы. Законодательная деятельность парламента претерпела исторически весьма серьезные изменения. В современных государствах парламент продолжает законодательствовать, но эта его деятельность утратила суверенный характер. Хотя вместе с усложнением функций государства увеличился объем законодательной деятельности парламента, центром нормотворчестаа стало правительство. В зарубежной литературе это явление пытаются объяснить тем, что объем государственной работы настолько возрос, законодательная техника настолько усложнилась, а само законодательство настолько специализировалось, что парламенту поневоле пришлось отказаться от значительной части своих суверенных полномочий в пользу правительства, так как сам справиться с этой задачей он не мог. Процесс повышения роли исполнительной ветви власти в законодательной деятельности парламента протекает по следующим основным направлениям. 183 Во-первых, современный зарубежный парламент почти целиком утратил право законодательной инициативы. Принимаемые им акты разрабатываются и вносятся главным образом правительством в широком смысле слова, т.е. министерствами, ведомствами, департаментами и другими центральными административными органами. Переход законодательной инициативы в руки правительства в различной степени произошел во всех зарубежных странах. В парламентарных странах, где существует институт ответственного правительства, последнее осуществляет законодательную инициативу либо через министров, либо через депутатов правящей партии. Законопроекты составляются в административном аппарате, и парламент получает их уже в готовом виде. В президентских республиках, которые не знают парламентской ответственности, правительство осуществляет законодательную инициативу не в столь откровенной форме, но не менее эффективно. Во-вторых, ослабление роли парламента в законодательной деятельности проявляется в непрерывном росте доли делегированного законодательства и иных видов административного нормотворчества. В определенной степени утрачен не только суверенный характер парламентского законодательства, но и сама законодательная прерогатива в известной мере перешла к административному аппарату. Удельный вес парламентских актов в системе правовых норм резко сократился, а их применение и истолкование находится в прямой зависимости от администрации. В-третьих, парламентское большинство, принимающее законы, в известной степени лишено самостоятельности и голосует по указанию своих партийных лидеров. В парламентарных странах партийная дисциплина обычно настолько сильна, что фракция большинства фактически подчинена правительству. Вся деятельность депутатов строго контролируется. Эта система особенно эффективна в тех странах, где существуют однопартийные правительства (например, Велико-ритания). В президентских республиках партийная дисциплина значительно слабее и партийные фракции более свободны. Отсутствие института ответственного правительства выводит сам процесс формирования исполнительного органа власти за стены парламента. Однако и в этих странах свободное голосование отнюдь не является общим правилом. 184 Таким образом, законодательная деятельность в зарубежных государствах в известной мере лишь формально осуществляется парламентом. В определенной степени она направляется и кЙшролируется правительством. Эта общая закономерность не всегда проявляется в полном объеме. Возможны такие политические ситуации, когда парламент получает возможность активизировать свои полномочия. Так произошло в США в период Уотергейтского дела, приведшего к резкому падению престижа президентской власти. Это соотношение сил сохранилось и после вступления в должность президента Д. Р. Форда. Подобная же ситуация сложилась в конце президентуры Р. Рейгана, а также во Франции после выборов 1986 года. Принятие бюджета и иные финансовые полномочия являются старейшей прерогативой парламента. Однако по мере того, как исполнительная власть укреплялась, финансовые полномочия во все возрастающей степени переходили от парламента к правительству. В современных индустриально развитых государствах подготовка и исполнение бюджета и все остальные финансовые полномочия почти полностью перешли в руки правительства. Финансовая деятельность современного государства очень сложна, и ею занимаются многие звенья центрального правительственного аппарата. В сфере финансовой деятельности парламенту принадлежит большей частью пассивная роль. Составление бюджета осуществляется правительством. Например, конгресс США никакого участия в подготовке федерального бюджета не принимает (эта задача возложена на административно-бюджетное управление, подчиненное президенту); он лишь утверждает финансовые предложения правительства. Более того, конгресс, как правило, даже не имеет представления о бюджете в целом, обычно вотируя лишь отдельные финансовые билли. Благодаря этой системе конгресс вплоть до будущего года не знает, что собой представляет федеральный бюджет, а президент может производить дополнительные расходы, ставя конгресс перед совершившимся фактом. Однако ситуация может меняться, когда президент и большинство в обеих палатах конгресса принадлежат к различным политическим партиям. В Великобритании палата общин также имеет дело с уже подготовленными кабинетом финансовыми предложениями, которые утверждаются ею без существенных изменений. Рассмотрение как доходной, так и расходной части бюджета, 185 осуществляемое "комитетом путей и средств" и комитетом ассигнований, носит формальный характер, а любые предложения оппозиции отвергаются правительственным большинством. Подобное положение характерно для всех без исключения стран. Юридически все финансовое законодательство исходит от парламента, практически же он в этой области играет чисто номинальную роль. Парламент не может играть более активной роли в сфере бюджетных отношений (как и в других сферах) уже потому, что он не обладает надлежащим информационным обеспечением. Контроль над деятельностью правительства является одним из наиболее важных полномочий парламента. Парламентский контроль над деятельностью правительства присущ лишь демократическому политическому режиму. Конкретное выражение его зависит от формы правления. В президентских республиках контрольные полномочия парламентов менее разнообразны, но эффективность их повышается в связи с отсутствием у правительства полномочий по роспуску парламента. В парламентарных странах, напротив, обширные контрольные полномочия парламента в значительной степени нейтрализуются принадлежащим правительству правом роспуска парламента. Современной парламентской практике известны следующие основные методы осуществления контроля над деятельностью правительства. 1. Постановка вопроса о доверии, применяемая лишь в парламентарных странах, где правительство несет ответственность перед парламентом (обычно перед нижней палатой) за свою деятельность. Использование этого контрольного средства фактически сводится на нет в связи с тем, что, во-первых, вопрос о доверии, как правило, ставится правительством в его же интересах; во-вторых, в случае вынесения вотума недоверия правительство может распустить парламент и назначить новые выборы. Практика показывает, что правительство зачастую использует постановку вопроса о доверии для шантажа парламента, ставя его тем самым под угрозу роспуска. В современной парламентской практике уход правительства в отставку в результате вынесения ему вотума недоверия представляет собой достаточно редкое явление и чаще всего его жертвой становятся коалиционные правительства (Италия). 186 Провал в парламенте важного правительственного законопроекта может вызвать уход правительства в отставку, если оно само этого пожелает или если оно будет вынуждено сделать это по причине особой важности отклоненного законопроекта. Вынесение вотума недоверия отдельному министру применяется в современной парламентской практике довольно редко. За последние годы такие случаи имели место в Японии, Индии и некоторых других странах. 2. Резолюция порицания, которая в отличие от вотума недоверия вносится не по инициативе правительства, а по предложению палаты. Правовые последствия принятия резолюции порицания те же самые, что и при вынесении вотума недоверия. Этот вид парламентского контроля особенно тщательно регламентируется во Франции. Статья 49 Конституции 1958 года содержит следующее положение: "Национальное собрание выражает правительству недоверие посредством принятия резолюции порицания. Такая резолюция может быть поставлена на обсуждение лишь в том случае, если она подписана по меньшей мере 1/10 общего числа членов Национального собрания. Голосование может состояться только через 48 часов с момента внесения резолюции. Подсчитываются лишь голоса, поданные за резолюцию порицания, которая может быть принигга лишь большинством голосов, составляющих Национальное собрание. Бели резолюция отклонена, то ее авторы не могут вносить новую аналогичную резолюцию в течение той же сессии..." Таким образом, принятие резолюции порицания обставлено целым рядом конституционных рогаток, основная цель которых -оградить правительство от этой формы парламентского контроля. В других парламентарных странах процесс принятия резолюций порицания не менее сложен. 3. Интерпелляция, т.е. обращенное к правительству требование дать объяснение по поводу проводимой им внутренней или внешней политики или по какому-либо конкретному вопросу. Интерпелляции применяются в парламентской практике многих стран (Италия, Бельгия, Дания, Финляндия, Нидерланды, Норвегия, Япония). Характерно, что ни в Великобритании, ни в странах, воспринявших британскую правовую систему, интерпелляции не применяются. 187 Внесение интерпелляций практикуется, как правило, только в нижних палатах, и эта процедура распадается на следующие основные стадии: внесение в палату меморандума о причинах интерпелляции и самого текста интерпелляции; сообщение правительству о поступившей интерпелляции и установление даты ответа; ответ правительства на интерпелляцию; внесение дополнительных вопросов и открытие общих прений; постановка вопроса об одобрении или неодобрении деятельности правительства. Интерпелляция может вызвать отставку правительства, если его деятельность в ходе обсуждения и последующего голосования будет признана неудовлетворительной. 4. Вопросы устные и письменные. Эта форма широко применяется в парламентарных странах и служит не столько для контроля правительства, сколько для его критики. Парламентские вопросы носят самый различный характер - от чисто информационных до откровенно антиправительственных. Парламентская практика знает множество способов, посредством которых правительство нейтрализует действенность вопросов. Внесение парламентских вопросов всегда обставляется различного рода процедурными ограничениями. В качестве иллюстрации приведем 39-е правило регламента канадской палаты общин: "Вопросы, касающиеся получения информации по публичным вопросам от Министров Короны, могут быть внесены в порядок дня; туда же вносятся вопросы, поступившие от других депутатов, имеющих отношение к какому-либо биллю, предложению или другому публичному вопросу, связанному с делами Палаты, в котором такие депутаты могут быть заинтересованы; однако при постановке таких вопросов или ответах на них никакие аргументы или мнения не должны быть предложены, никакие факты не должны быть объявлены, за исключением тех, которые могут быть необходимы для объяснения существа вопроса; при ответе на такой вопрос существо дела, к которому он относится, не должно быть подвергнуто обсуждению". Несмотря на строгие правила о "допустимости вопросов", устанавливаемые парламентскими регламентами, этот способ критики правительства является весьма эффективным. В Великобритании и странах, воспринявших ее парламентские процедуры, почти каждое заседание парламента начинается с 188 "часа вопросов". Министры и другие члены правительства отвечают на депутатские вопросы в устной или письменной форме. Соответствующая информация становится достоянием общественного мнения. 5 .Деятельность расследовательских комитетов и комиссий, которые создаются парламентами всех стран, вне зависимости от формы правления. Эти органы используются не только для ревизии деятельности административного аппарата, но и распространяют свою активность на работу политических партий, профсоюзов, общественных организаций. Для осуществления этих задач расследовательские комитеты наделяются значительными полномочиями. Они имеют право затребовать информацию и документацию от любых государственных органов, политических и общественных организаций, вызывать для дачи показаний должностных лиц, экспертов и отдельных граждан. Широко распространенная правовая доктрина считает, что подобные полномочия предоставляются парламентским расследовательским комитетам для того, чтобы помочь законодательной деятельности. Ученые считают, что именно эти органы являются наиболее эффективным средством осуществления контрольных функций парламента. Расследовательские комитеты часто делают скандальные разоблачения бюрократизма, взяточничества и некомпетентности тех либо иных органов государственной администрации. Деятельность комитетов во многих странах публична, их слушания транслируются по радио и телевидению. Особенно активны в этом отношении постоянные комитеты и подкомитеты сената и палаты представителей конгресса США. Иногда расследовательские комитеты добиваются существенных результатов. Так, расследовательский комитет сенатора Сэма Эрвина много сделал в раскрытии Уотергейтского дела и последовавшей затем отставке президента Ричарда Никсона. Немалую роль в разоблачении аферы "Иран-Контрас" сыграли специальные комитеты сената и палаты представителей конгресса США в 1987 году. Юридической базой для расследовательских комитетов являются различного рода акты. Так, в ФРГ учреждение расследовательских комитетов предусмотрено основным законом (ст. 44/1). Во многих странах эти комитеты создаются на основе конституционных и органических законов, парламентских статутов и регламентов. В США подобное уполномочие содержится в 189 Акте о реорганизации 1946 года, который предоставил особым комитетам право осуществлять "постоянное наблюдение за исполнением административными органами законов". Аналогичные положения содержатся в Законе о контроле над бюджетом 1974 года. Временные расследовательские комитеты создаются на основе совместных или раздельных парламентских резолюций. Наконец, в ряде стран (Великобритания, Новая Зеландия и т.д.) расследовательские комитеты могут создаваться на основе обычаев и прецедентов. Своеобразной формой осуществления парламентского контроля над деятельностью правительства и подчиненной ему администрации является институт омбудсманов. Этот институт впервые зародился в Швеции в самом начале XIX века и получил впоследствии широкое распространение в ряде стран (Дания, Финляндия, Норвегия, Великобритания, ФРГ, Новая Зеландия и др.). Омбудсманы назначаются на должность парламентами и являются их должностными лицами. Они наделяются парламентами достаточно широкими контрольными полномочиями. Так, например, парламентский комиссар по контролю над администрацией в Великобритании производит расследования по жалобам на дурное управление, которые избиратели направляют своим депутатам в палате общин. Его полномочия распространяются на всю деятельность центральных департаментов, за исключением политических решений. Вне сферы его юрисдикции остается также внешняя политика и деятельность британских должностных лиц за пределами Соединенного Королевства. Он имеет доступ ко всем департаментским бумагам и о результатах своего расследования докладывает палате общин. Для рассмотрения предложений парламентского комиссара обычно назначается расследовательский комитет. Результаты расследований, произведенных омбудсманами, обычно публикуются в печати. Парламенты в ряде случаев принимают законодательные меры для устранения обнаруженных злоупотреблений. Институт омбудсманов в известной мере дополняет традиционные формы парламентского контроля. Его достаточно высоко оценивают в зарубежной правовой литературе. Однако выдвигаются и аргументы против этого метода контроля. После введения омбудсманов в некоторых штатах США высказывались 190 опасения, что они фактически присваивают себе функции мэров, окружных атторнеев и других выборных должностных лиц. Судебные полномочия зарубежных парламентов являются ограниченными, и их реализация не занимает заметного места в обычной парламентской деятельности. Полномочиями суда первой инстанции парламенты наделяются редко. Наиболее типичным примером является британская палата лордов, которая по традиции является судом первой инстанции по делам мэров, обвиняемых в совершении тяжких государственных или уголовных преступлений. Наделение парламентов апелляционной юрисдикцией также представляет исключение. Такими полномочиями обладает палата лордов в Великобритании. В целом ряде стран парламентам предоставлено право осуществления особой судебной процедуры (импичмент) по делам определенной категории должностных лиц. Импичменг впервые был применен в Англии еще тогда, когда не существовал институт парламентской ответственности министров. Юридически и сейчас палата общин может привлечь к ответственности любого министра или другого чиновника, совершивших уголовное или политическое преступление. В этом случае приговор был бы вынесен палатой лордов в соответствии с обвинением, сформулированным палатой общин. В последний раз импичмент в Великобритании применялся в 1805 году. Конституция США также предусматривает возможность привлечения к ответственности в порядке импичмента целого ряда федеральных должностных лиц, включая президента. Согласно конституции палата представителей, играющая роль камеры придания суду, составляет обвинение в форме "статей импичмента", которые направляются сенату для вынесения приговора. Лицо, признанное виновным в порядке импичмента, отстраняется от должности, но в дальнейшем может быть привлечено к уголовной ответственности в обычном порядке. За все время существования США процедура импичмента применялась 13 раз и только в 4 случаях сенат признал подсудимых виновными. Последний раз в 1936 году суду импичмента был подвергнут федеральный судья X. Риттер и признан виновным сенатом. В 7 случаях процедура импичмента возбуждалась, но по разным причинам была прервана. В 1970 году в палату представителей были внесены две резолюции о привлечении к 191 суду импичмента члена Верховного суда США У. Дугласа, но специальный судебный подкомитет палаты не усмотрел в его действиях оснований для импичмента. В 1974 году процедура импичмента была прервана отставкой президента Р. Никсона (предварительный опрос конгрессменов и сенаторов показал, что он безусловно будет признан виновным). В период скандала "Иран-Контрас" проект "Резолюции об импичменте в отношении президента Рональда Рейгана..." был внесен в палату представителей. Процедура импичмента с определенными дополнениями и изменениями воспринята парламентами многих стран. Так, согласно Конституции Франции 1958 года президент может быть привлечен к ответственности за совершение государственной измены. В этом случае обвинение предъявляется парламентом, а дело по существу рассматривается Верховным судом. Аналогичная процедура предусмотрена Итальянской Конституцией 1947 года, согласно которой президент может быть привлечен к ответственности за государственную измену или посягательство на конституцию. Обвинение в этом случае предъявляется парламентом, а приговор выносится конституционным судом. Индийская конституция 1950 года также предусматривает процедуру импичмента, но вносит при этом существенное новшество - обвинение может быть предъявлено любой палатой, а приговор, соответственно, выносится другой палатой. К судебным или квазисудебным полномочиям парламента может быть отнесено принадлежащее ему право решать споры о правомерности депутатского мандата и законности выборов. Внешнеполитические полномочия парламентов носят ограниченный характер. Парламент практически почти лишен возможности оказывать решающее влияние на формирование и осуществление внешней политики. Он может высказывать свое мнение и осуществлять в доступных для него формах контроль за внешней политикой правительства. Эти функции обычно возлагаются на комиссии по иностранным делам соответствующих палат. Чисто формальными являются права парламента объявлять войну и заключать мир, поскольку эти полномочия фактически полностью сосредоточены в руках правительства. Что касается принадлежащего некоторым парламентам права ратификации и денонсации международных договоров, то и это 192 полномочие, как правило, лишено действенного характера. Часто правительство имеет право заключать международные соглашения, не требующие ратификации их парламентом. § 5. Законодательный процесс в зарубежных странах Законодательный процесс в зарубежных странах самым тщательным образом регламентирован и строго формализован. Это касается как самой процедуры, так и формы законодательных актов. Законодательный процесс можно подразделить на несколько основных стадий. 1. Выявление потребности в принятии закона и осуществление законодательной инициативы. Эти стадии законодательного процесса организационно очень близки. Потребность в принятии определенного закона обычно устанавливается соответстаующими звеньями государственного аппарата либо на основе получаемой им информации, либо в результате воздействия на него различного рода групп давления. Субъектами права законодательной инициативы по зарубежному государственному праву являются депутаты парламента, комитеты палат, глава государства, правительство и центральные исполнительные ведомства. Существующий в некоторых странах (Италия, Швейцария, США и др.) институт народной инициативы применяется очень редко. Народная инициатива состоит в том, что парламент обязан рассмотреть законопроект, под которым подписалось установленное число избирателей. Осуществление законодательной инициативы в парламентарных странах практически целиком сосредоточено в руках правительства, хотя юридически ею прежде всего обладают депутаты. В парламентской практике законопроекты вносит только правительство, а депутаты - законопредложения. В президентских республиках право внесения законопроектов формально рассредоточено между депутатами и парламентскими комитетами. Исполнительная власть по букве закона не обладает правом законодательной инициативы. Однако и в этих странах основным источником законопредложений является президентская власть. Общей закономерностью, свойственной всем 193 13-1218 зарубежным странам, является то, что парламент всегда работает в соответствии с законодательной программой правительства. По субъекту законодательной инициативы законопроекты подразделяются на правительственные и депутатские. Законопроект, внесенный отдельным депутатом от своего собственного имени, имеет мало шансов стать законом, если только он не будет поддержан правительством. По содержанию законопроекты подразделяются на следующие основные виды: публичные, которые устанавливают общие нормы поведения; финансовые, касающиеся каких-либо финансовых вопросов (ассигнования, налоги, займы и т. д.); частные, которые касаются отдельных физических или юридических лиц и носят характер административных актов (имущественные претензии к правительству, правовой статус корпораций, иммиграционные дела и т. д.). В парламенте Великобритании внесение публичных и финансовых биллей осуществляется тремя способами: а) внесение билля с предварительного разрешения палаты; б) внесение билля после предварительного уведомления; в) внесение билля посредством передачи его из палаты лордов в палату общин. В конгрессе США процедура внесения законопроектов крайне проста: в палате представителей билль опускается в специальный ящик, в сенате акт внесения сопровождается краткой речью автора билля. В индийском парламенте внесение билля также лишь в редких случаях сопровождается краткими прениями. Обсуяедение законопроекта на пленарных заседаниях. Несмотря на внушительность процедуры, эта стадия законодательного процесса оказывает далеко не решающее влияние на судьбу законопроекта. В зависимости от особенностей регламента общие дебаты проводятся либо до рассмотрения законопроекта в комитете (см. ниже), либо после доклада комитета. Во многих странах палаты на этой стадии превращают себя в "комитеты всей палаты", что делается для упрощения процедуры и сокращения прений. Во всех зарубежных странах применяются различного рода правила и приемы, резко ограничивающие парламентскую свободу слова. Так, в Великобритании депутат для получения права на выступление должен "поймать глаз спикера". Это довольно трудное дело и поэтому "заднескамеечникам" редко приходится выступать. Дебаты ограничиваются самыми различными спо194 собами. "Закрытие прений" применяется как в палате, так и в комитетах. Любой депутат может внести предложение о немедленном голосовании по обсуждаемому вопросу. В случае принятия такого предложения дебаты прекращаются. Эффективным методом ограничения прений является так называемая "гильотина" - по решению палаты на обсуждение законопроекта устанавливается определенное время, по истечении которого дебаты автоматически прекращаются. Согласно процедурному правилу "кенгуру" спикер сам решает вопрос о том, какие из предложенных поправок будут поставлены на обсуждение и голосование. В США применяется целый ряд способов ограничения прений и ускорения прохождения законопроекта. Согласно действующей практике общие дебаты начинаются после того, как палата преобразует себя в "комитет всей палаты по положению всего Союза". Время на проведение дебатов, установленное "единодушным согласием палаты", по предложению председателя может продолжаться от одного часа до нескольких дней. Рядовому депутату редко удается высказать свое мнение, так как в комитете всей палаты, даже получив слово, оратор ограничен пятиминутным регламентом. Но и на пленарных заседаниях прения скомканы. Формально депутат может говорить в течение часа, но случается это крайне редко. Время для выступления распределяет председатель соответствующего комитета. Обычный регламент -пять - десять минут. Ограничивается не только время для выступлений, но и продолжительность самих дебатов. Комитет правил своим приказом может сократить прения по всем биллям, за исключением финансовых, может прекратить прения и потребовать немедленного голосования. Спикер имеет право отклонить любое предложение как "затягивающее голосование", он может указать палате на то, что она "отклоняется от рассмотрения дел". В палате представителей часто применяется заимствованный из английской практики "предварительный вопрос" (закрытие прений). В отличие от палаты предетавителей прения в сенате не ограничены. Они могут быть закрыты по требованию 3/5 сенаторов. Но это правило применяется очень редко. Благодаря этой особенности регламента в сенате процветает флибустьерство. Противники билля, используя действующий в конгрессе принцип дисконтинуитета (прерывистость сессий парламента; в силу этого принципа незавершенный билль 195 не может быть перенесен с одной сессии на другую), могут провалить законопроект, выступая с непомерно длинными речами. Этим приемом обычно пользуются диксикраты^ для провала прогрессивных законопроектов. Так, сенатор Аллен из Небраски говорил 14 часов подряд, сенатор Бильбо в 1944 году говорил в течение двух дней. В 1960 году сенаторы-диксикраты устроили обструкцию, которая продолжалась около месяца. Аналогичная практика .применяется в японском парламенте. В Индии дебаты по законопроекту, проводящиеся после доклада комитета, ограничены содержанием доклада и основными принципами билля. Продолжительность дебатов, а также распределение времени между фракциями устанавливается совещательным комитетом по парламентским делам, решение которого утверждается палатой. Во время дебатов каждая партия получает определенное количество времени, пропорциональное численности соответствующей фракции. Ограничения прений в парламентской практике Индии - обычное явление. Их форма заимствована у британского парламента. В Италии закрытие дебатов может быть потребовано группами депутатов в палате депутатов и в сенате. В случае принятия подобного предложения прения сразу прекращаются. Применяется также отбор поправок для обсуждения и голосования. Аналогичная процедура применяется в парламентах Франции, Дании, Бельгии, Голландии и ряда других стран. Значение парламентских дебатов в современную эпоху приобрело особый характер, так как во многих странах они транслируются по телевидению. 3. Рассмотрение законопроекта в парламентских комитетах. В зарубежных странах это важнейшая стадия законодательного процесса. Перенесение центра тяжести в законодательной деятельности с пленарных заседаний в комитеты объясняется прежде всего изменением характера деятельности парламентов. Нередко парламентские комитеты решают судьбы законодательства. Наиболее типичной в этом отношении является комитетская система США, где основная деятельность конгресса осуществляется не им самим, а многочисленными постоянными комитетами, формируемыми как палатой представителей, так и сенатом. Сенаторы-представители южных штатов. 196 Каждую сессию в конгресс поступает в среднем около 12-13 тыс. биллей и резолюций, 90% которых навсегда погребаются в архивах соответствующих комитетов. Работа комитетов над биллями, принятыми ими к своему производству, распадается на две стадии. На первой стадии билль исследуется для того, чтобы выяснить, какие экономические, политические и иные последствия он может вызвать. При этом заслушиваются мнения правительственных учреждений, представителей различных организаций, свидетелей и экспертов. Собрав нужную информацию, комитет приступает к главной части своей работы, которая называется "исполнительная сессия" и в отличие от первой стадии, проводящейся публично, носит конфиденциальный характер. Именно на этом этапе работы комитет решает главный вопрос: будет ли сделан палате доклад по биллю и какой характер будет носить этот доклад. Комитет может доложить билль палате, ничего в нем не меняя, может выбросить отдельные статьи, внести новые, изменить название и редакцию билля. Он может составить совершенно новый билль, ничего общего не имеющий со старым. Комитет, таким образом, обладает в отношении билля дискреционными полномочиями и не связан никаким поручением или указанием палаты. Подобные полномочия комитетов превращают их в самостоятельные законодательные коллегии, решения которых санкционируются палатами. Комитеты палаты представителей и сената являются автономными органами, которые действуют совершенно независимо и не подвержены внешнему влиянию со стороны партийных лидеров, фракции большинства и президента. В американской литературе их называют "маленькими законодательными собраниями". Итак, американские законодательные комитеты отличаются следующими особенностями: а) каждый комитет обладает определенной предметной компетенцией, т.е. является специализированным; б) все законодательные комитеты являются постоянно действующими органами, они создаются палатами на весь срок полномочий; в) в отношении биллей, поступивших на их рассмотрение, они обладают неограниченными полномочиями. Значительными полномочиями обладают постоянные специализированные комиссии итальянского парламента, которым палаты в соответствии со ст. 72 конституции могут передать право окончательного утверждения законопроектов. Постоянные специализированные комиссии палат итальянского парламента со197 храняют в своем составе то же соотношение партийных сил, что и в палатах. Эти комиссии фактически являются вполне автономными законодательными органами. Контроль палат за их деятельностью носит номинальный характер. На практике комиссиями принимается около трех четвертей всех законодательных актов. Система законодательных комитетов Великобритании обладает целым рядом индивидуальных особенностей. Палата общин имеет в настоящее время несколько постоянных комитетов, из которых специализированы два - комитет по делам Шотландии и комитет по депутатским биллям. Остальные комитеты не имеют определенной предметной компетенции, что подчеркивается наименованием их по начальным буквам латинского алфавита - А, В, С и т.д. Кроме названных, есть еще два постоянных комитета -Великий комитет по делам Шотландии и Великий комитет по делам Уэльса. Распределение всех биллей по комитетам (за исключением финансовых) производится спикером палаты общин. Английские законодательные комитеты не обладают дискреционными полномочиями. Палата, направляя билль в постоянный комитет, сопровождает его своими рекомендациями, которые обязательны для него. Эти рекомендации вырабатываются палатой на стадии второго чтения, так что комитет получает билль, который в принципе уже одобрен палатой. В американском же конгрессе комитет рассматривает билль до стадии второго чтения, а само второе чтение представляет собой формальное обсуждение и одобрение лишь тех биллей, которые уже одобрены комитетом. Английский законодательный комитет в отличие от американского рассматривает билль в соответствии с рекомендациями палаты. Он может вносить в него поправки, дополнения и изменения, но он не может самостоятельно отклонить билль. Палата сохраняет за собой право проверки результатов работы комитета. Если комитет не внес никаких поправок и дополнений, то доклад не заслушивается и билль сразу же передается на стадию третьего чтения. Если поправки и дополнения имели место, то доклад комитета палате обязателен. Английские законодательные комитеты выгодно отличаются от американских. Они не узурпируют законодательные полномочия палаты общин, а в значительной степени играют роль вспомогательных органов. Весьма своеобразный характер носит система законодательных комитетов парламента Индии. До принятия конституции 1950 года в Законодательном собрании Индии существовали постоянные совещательные комитеты, которые создавались в соответствии с номенклатурой министерств и фактически их обслуживали. В настоящее время действует новая система комитетов, которые создаются на основе правил процедуры, разработанных после принятия конституции. Билль, поступивший в индийский парламент, либо может быть направлен в специальный или объединенный (состоящий из членов обеих палат) комитет, либо опубликован до передачи в комитет для выяснения общественного мнения. В случае принягтия предложения об опубликовании билля для выяснения общественного мнения секретариат соответствующей палаты обращается к правительствам штатов с просьбой опубликовать билль в местной печати, запросить мнение государственных и общественных организаций и т.д. По получении информации от правительств штатов секретариат соответствующей палаты знакомит с нею депутатов. Затем депутат, ответственный за билль, вносит предложение о передаче его в специальный или объединенный комитет. В исключительных случаях председатель соответствующей палаты может поставил" билль на обсуждение, не направляя его в комитет. Когда вносится предложение о передаче билля в специальный комитет, то депутат, ответственный за билль, должен предложил" персональный состав комитета, а также указать, к какому сроку специальный комитет должен представить палате свой доклад по биллю. При направлении билля в объединенный комитет депутат - автор законопроекта - также должен назвать имена его членов. В объединенном комитете число членов от народной палаты относится к числу членов от совета штатов как 2: 1. Это означает, что в любом случае, т.е. при направлении билля как в специальный, так и в объединенный комитет, судьба его решается нижней палатой парламента. Направляя билль в комитет, палата не только снабжает его своими рекомендациями, но и указывает, в соответствии с какими правилами процедуры он должен работать. Основная задача комитета - привести билль в соответствие с рекомендациями палаты. Доклад комитета публикуется, распространяется среди депутатов, после чего проводятся общие дебаты. 198 199 Следовательно, законодательные комитеты индийского парламента обладают следующими особенностями: а) они являются временными, т. е. создаются для каждого конкретного билля; б) их компетенция и процедура определяется решениями соответствующей палаты; в) никакими дискреционными полномочиями они не обладают. Законодательные комитеты индийского парламента являются вспомогательными органами палат и действуют строго в соответствии с их рекомендациями. Ни один парламент в современных зарубежных странах не может работать без законодательных комитетов, которые должны играть роль вспомогательных органов. Однако иногда на практике эти комитеты превращаются в нормоустанавливающие органы. Примерно такую роль играют законодательные комитеты в США, ФРГ, Италии, Франции и многих других зарубежных странах. Конфиденциальные законодательные комитеты с дискреционными полномочиями представляют крупным политическим партиям и группам давления максимум благоприятных возможностей для осуществления их интересов. 4. Принятие законопроекта палатой, в которую он был внесен, является заключительной стадией перед передачей его в другую палату (в однопалатных парламентах законопроект после принятия направляется главе государства для получения санкции и промульгации). Эта стадия - третье чтение - состоит из постатейного голосования и принятия законопроекта в целом. В парламентской практике зарубежных стран применяются различные способы голосования, причем некоторые из них восходят к глубокой древностм. В англосаксонских и некоторых других странах применяется голосование "криком" и "ногами", которое существовало еще в Спарте. В первом случае сторонники и противники поставленного на голосование предложения по очереди кричат соответственно "да" и "нет", а председательствующий на слух определяет, кто кричит громче. Если депутаты выражают сомнение в справедливости суждения председательствующего, то проводится голосование вставанием. В США, Великобритании, Индии и ряде других стран применяется голосование делением: сторонники и противники предложения проходят в разные двери мимо счетчиков, которые и определяют результаты голосования. В важных случаях проводится поименное голосование с занесением его результатов в протокол палаты. Проводятся голосования с вызовом на трибуну, бюллетенями, 200 поднятием рук и т. д. В настоящее время в парламентах ряда стран (палата представителей США, Финляндия, Швеция) для подсчета голосов применяются электронные машины. Законопроект, одобренный той палатой, в которую он был внесен, направляется вместе с сопроводительными документами в другую палату. 5. Прохождение законопроекта в другой палате является стадией, которая, естественно, свойственна только бикамеральным парламентам. Во второй палате законопроект проходит те же самые стадии, что и в той палате, в которую он был внесен. Следует лишь иметь в виду, что во многих странах (США, Великобритания, Канада, Аргентина, Индия) финансовые законопроекты могут быть внесены только в нижние палаты. Для окончательного принятия идентичный текст законопроекта должен быть одобрен обеими палатами. В случае возникновения разногласий применяется процедура выработки согласованного решения. Примирительная процедура применяется в тех бикамеральных парламентах, где обе палаты обладают одинаковыми правами и соглашение между ними может быть достигнуто только на основе компромисса. Если одна из палат окончательно отвергает законопроект и не идет на уступки, то такой законопроект считается отвергнутым и в силу принципа дисконтинуитета не может быть внесен вновь на той же сессии парламента. Выработка и принятие согласованного текста законопроекта осуществляются двумя основными методами. Метод челнока состоит в том, что спорный законопроект пересылается из одной палаты в другую до тех пор, пока одна из них не согласится с предложениями другой либо пока законопроект не будет отвергнут окончательно. Процедура челнока весьма сложна и громоздка. Примирение достигается самими палатами на пленарных заседаниях, что отвлекает палаты от их повседневных дел и затягивает законодательный процесс. Метод согласительных комитетов состоит в том, что процедура примирения осуществляется не самими палатами, а по их поручению особыми органами, которые наделяются для этого соответствующими полномочиями. Подобный способ применяется в конгрессе США. В случае принятия билля палатой представителей и сенатом в разных версиях председателями обеих палат назначается на паритетных началах согласительный комитет. Этот 201 орган, не связанный никакими рекомендациями (до 1974 г. он работал негласно), имеет своей целью добиться принятия компромиссного решения по биллю. О принятом им решении согласительный комитет докладывает палатам, которые могут либо принять его предложение, либо отклонить его целиком. За палатами сохраняется право вернуть билль согласительному комитету для повторного рассмотрения. Процедура преодоления возражений верхней палаты применяется в тех бикамеральных парламентах, где верхней палате предоставлена роль сдерживающего начала. Возражения верхних палат в этих парламентах могут быть преодолены нижними палатами в соответствии с установленными процедурными правилами. Существуют два основных способа преодоления возражений верхних палат: а) Возражение верхней палаты преодолевается самой нижней палатой посредством повторного принятия спорного законопроекта. Эта система применяется в подавляющем большинстве двухпалатных парламентов. Наиболее типичными являются английский и французский варианты. В Великобритании право палаты лордов окончательно отвергать принятые палатой общин билли было впервые ограничено Актом о парламенте 1911 года. Согласно этому закону лорды были лишены права вносить поправки к финансовым биллям. Что касается опротестованных палатой лордов нефинансовых публичных биллей, то они направляются монарху для получения королевской санкции, если палата общин на трех последовательных сессиях одобрит спорный законопроект, с тем, однако, чтобы между днем второго чтения на первой сессии и днем принятия его на третьей сессии прошло не более одного года (до 1949 г. - не более двух лет). Английский метод преодоления возражений верхней палаты достаточно громоздок, но он исключает вмешательство правительства в эту процедуру. В V Французской Республике преодоление разногласий между Национальным собранием и сенатом регламентируется ст. 45 конституции: "Любой законопроект или законопредложение последовательно рассматривается в обеих палатах парламента для того, чтобы был принят идентичный текст. Если в результате разногласий между палатами законопроект или законопредложение не было принято после двух чтений в каждой палате или если правительство потребует его срочного обсуждения после 202 одного чтения в каждой из палат, премьер-министр имеет право созвать заседание смешанной паритетной комиссии, уполномоченной предложить текст, касающийся вопросов, по которым не было принято решение. Текст, выработанный смешанной комиссией, может быть представлен правительством на одобрение палат. Бели смешанной комиссии не удастся принять единый текст или если этот текст не будет принят согласно условиям, предусмотренным в предыдущем абзаце (т.е. без согласия правительства), правительство может после нового чтения в Национальном собрании и в Сенате потребовать, чтобы Национальное собрание приняло окончательное решение. В этом случае Национальное собрание может либо возвратиться к тексту, выбранному смешанной комиссией, либо к последнему тексту, принятому им самим, измененному в случае необходимости одной или несколькими поправками, внесенными Сенатом". Таким образом, хотя формально право окончательного решения законодательного конфликта остается за Национальным собранием, фактически это делает правительство, которое подчинено президенту. б) Преодоление возражений верхней палаты посредством созыва совместного заседания палат для принятия окончательного решения по спорному вопросу. Эта процедура детально регламентируется индийской конституцией. Если законопроект, принятый одной из палат индийского парламента, отвергается другой палатой целиком, то вступает в силу процедура, предусмотренная ст. 108 конституции. Принятый одной из палат билль может встретить в другой палате отдельные возражения. Если палата, в которую билль был внесен, согласится с ними, то билль считается принятым и направляется президенту. Если же возражения отклоняются, то палаты пытаются добиться соглашения путем переговоров. Если соглашение не достигнуто, то коллизия преодолевается в соответствии с положениями ст. 108. Наконец, палата, получившая билль, может вообще оставить его без внимания, в этом случае также действует ст. 108. Итак, в том случае, когда принятый одной из палат законопроект будет целиком отвергнут другой палатой, либо палаты не придут к соглашению в отношении поправок, либо билль пробудет в другой палате более 6 месяцев без рассмотрения, применяется следующая процедура, предусмотренная подпунктом (с) пункта первого ст. 108 конституции: "Президент может, если билль не 203 Согласно Конституции Франции 1958 года закон должен быть промульгирован в течение 15 дней с момента его передачи правительству. Это положение не действует в том случае, если президент использует свое право вето или если возбуждается дело о неконстятуционности закона перед Конституционным советом. В некоторых странах, например в Индии, финансовые законы вступают в силу тотчас после одобрения их парламентом. Контрольные вопросы к Главе IX 1. Каково соотношение парламента и парламентаризма? 2. Как формируются верхние палаты? 3. Из каких элементов состоит правовой статус депутата парламента? 4. Расскажите о классификации парламентов. 5. Перечислите внутриполитические и внешнеполитические полномочия парламента. 6. Каковы виды контрольных полномочий парламента? 7. Каковы основные этапы законодательного процесса? 8. Как классифицируются парламентские комитеты? 205 отпал по причине роспуска Народной палаты, объявить палатам либо посланием, если они заседают, либо публичным заявлением, если они не заседают, о своем намерении призвать их встретиться на совместном заседании с целью обсуждения и принятия такого билля". На совместном заседании обеих палат, которое проводится согласно правилам процедуры Народной палаты, принимается окончательное решение по спорному биллю. Голосование проводится не по палатам, а персонально, что ставит Народную палату в привилегированное положение, поскольку она по своему составу более чем вдвое превосходит совет штатов. Таким образом, даже в отношении нефинансовых биллей совет штатов не может принять окончательного решения, ибо любое его возражение опрокидывается Народной палатой. Японская конституция, не исключая возможности созыва совместного заседания палат для преодоления возражения палаты советников, предусматривает повторное одобрение спорного законопроекта палатой представителей большинством в 2/3 голосов. Во всех названных парламентах верхние палаты наделены меньшими правами в законодательном процессе, поэтому речь в данном случае идет не о процедуре примирения, а о преодолении возражения верхних палат. б. Санкционирование и промульгация законопроектов, одобренных парламентами, представляет собой заключительную стадию законодательного процесса. Вопрос о санкционировании законопроектов и применении права вето был рассмотрен в главе УШ учебника. Что касается промульгации, т.е. опубликования закона в официальном органе, то она осуществляется главой государства в установленные законом сроки, но может быть и ускорена, если парламент признает закон срочным. Статья 73 Конституции Итальянской Республики содержит по этому вопросу следующее, типичное для большинства зарубежных стран, положение: "Законы промульгируются Президентом Республики в течение месяца со дня их утверждения. Если Палаты, каждая абсолютным большинством своих членов, объявляет закон срочным, то он промульгируется в срок, указанный в этом законе. Законы публикуются немедленно после промульгации и вступают в силу на пятнадцатый день по опубликовании, за исключением случаев, когда сам закон устанавливает другой срок". 204 Глава X ПРАВИТЕЛЬСТВО В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ § 1. Место правительства в системе государственных органов Правительство в зарубежных странах представляет собой коллегиальный исполнительный орган власти. Для определения места правительства в системе государственных органов необходимо проанализировать его отношения с парламентом, главой государства, органом конституционного надзора (такой орган существует не во всех странах) и политическими партиями. Отношения правительства с парламентом зависят от формы правления. В президентских республиках правительство, возглавляемое президентом, формируется внепарламентским путем и не несет за свою деятельность ответственности перед парламентом. Юридически в этих странах правительство должно только исполнять законы, принимаемые парламентом. Поэтому само правительство, согласно применяющемуся в президентских республиках принципу разделения властей, рассматривается как исполнительный орган, лишенный каких-либо средств воздействия на законодательное учреждение, кроме права отлагательного вето. Президентская модель правительства предполагает создание системы, при которой обе "ветви власти" - законодательная и исполнительная - действуют независимо друг от друга, но имеют возможность уравновешивать одна другую. "Система сдержек и противовесов", как ее называют в США, исходит из предположения об идентичном правовом положении высших органов государства. Действительность, однако, отличается от законодательных установлений. Хотя относительная самостоятельность парламента в президентских республиках значительнее, чем в парламентарных странах, правительства тем не менее занимают центральное положение и играют решающую роль как в управлении, так и в законодательстве. В парламентарных странах правительства занимают по отношению к парламенту еще более сильные позиции, чем в президентских республиках. При том, что в этих странах правительство 206 несет политическую ответственность перед парламентом, формируется парламентским путем и обязано уйти в отставку в случае выражения ему вотума недоверия, оно фактически контролирует и набавляет деятельность парламента. Нельзя забывать, что правительство состоит из лидеров правящей партии, а это означает, что парламентское большинство в своем поведении связано партийной дисциплиной. Эта закономерность находит свое наиболее полное выражение в тех странах, где действуют однопартийные правительства (в настоящее время консервативное правительство Великобритании). В тех странах, где у власти находятся коалиционные правительства, парламенты обладают большей долей относительной самостоятельности по отношению к правительству. Чем сложнее парламентская коалиция, тем она менее устойчива, тем она более зависима от соотношения партийных сил в парламенте. Однако общая закономерность, в силу которой правительство при всех политических ситуациях играет главную роль в практическом осуществлении государственной власти, действует повсеместно. Отношения правительства с главой государства могут быть рассмотрены только применительно к парламентским странам. В президентских республиках президент лично возглавляет правительство. В парламентских странах глава государства может осуществить свою конституционную компетенцию только через правительство или с его санкции. Любые акции главы государства есть не что иное, как правительственная деятельность. Такие важнейшие полномочия главы государства, как право роспуска парламента, досрочного перерыва сессии, издание указов, право вето и т.д., осуществляются только по прямому указанию правительства. Институт контрасигнатуры нейтрализует любую попытку главы государства осуществить какие-либо дискреционные действия. Участие главы государства в формировании правительства носит чисто номинальный характер. В еще меньшей степени он может оказывать влияние на практическую деятельность. Только при экстраординарных обстоятельствах глава государства может оказать влияние на формирование правительства или его политику. Отношения правительства с высшим органом конституционного надзора в определенной степени зависят от способа формирования последнего и от объема его полномочий. Известную роль играет и партийный состав органа конституционного надзора. 207 В тех странах, где орган конституционного надзора формируется при щрямом (Япония, США) или косвенном (Франция, Индия) участии правительства, последнее, как правило, имеет большие возможности для контроля над этим органом. Но даже в тех государствах, где орган конституционного надзора создается без участия правительства (ФРГ, Италия), имеются достаточные возможности для воздействия на него высшего исполнительного органа государственной власти. Объем компетенции органа конституционного надзора и степень обязательной силы его решений также оказывают определенное влияние на отношения его с правительством. Практика показывает, что в тех странах, где конституционный надзор наделен широкой компетенцией, а решения его имеют окончательный характер, возможны в отдельных случаях (например, в период "нового курса" Ф.Д. Рузвельта) столкновения между этими высшими органами государственной власти. Отношения правительства с политическими партиями зависят прежде всего от формы правления. В парламентарных странах правительство тесно связано с политическими партиями, так как оно опирается на партийное большинство в парламенте, являющееся конституционной основой его существования. В этих странах правительство осуществляет жесткий контроль над своей фракцией, всеми доступными способами поддерживая партийную дисциплину. Система парламентской ответственности создает условия, при которых правительство формируется только из лидеров победившей партии (в данном случае речь идет об однопартийных правительствах). Таким образом, правительство представляет собой одновременно и руководство партии. В британском парламенте партийные фракции как лейбористов, так и консерваторов дисциплинированны и находятся в подчинении у лидеров партии даже тогда, когда партия пребывает в оппозиции. Так, деятельность лейбористской фракции в палате общин регулируется "постоянными правилами парламентской лейбористской партии", которые являются органическим дополнением общепартийного устава. Г. Ласки следующим образом характеризовал партийную дисциплину: "Жесткость (партийной дисциплины. - Ред.), конечно, означает возрастающий контроль кабинета над Палатой общин... Время независимых депутатов прошло"". Фракция консервативной партии подвержена не меньшему контролю. Лидер партии консерваторов обладает большими полномочиями. Фракция подчинена целиком либо правительству, либо "теневому кабинету", если партия находится в меньшинстве. Подобное же положение наблюдается почти во всех парламентарных странах с однопартийными правительствами. Коалиционное правительство лишено возможности командовать партиями, составляющими парламентское большинство, с такой эффективностью, как это делают однопартийные правительства. Коалиционное правительство вынуждено лавировать, идти на компромиссы. При такой ситуации правительственный контроль над партиями неизбежно ослабевает, но это отнюдь не либерализм, а проявление слабости правительства. В президентских республиках взаимоотношения правительства с партиями носят иной характер по той причине, что исполнительный орган власти не зависит от парламентского большинства. В свою очередь парламент в этих странах не подвержен угрозе роспуска, что укрепляет его позиции по отношению к правительству. Правительство в президентских республиках в меньшей степени заинтересовано в контроле над парламентскими фракциями, но это не означает, что такой контроль отсутствует. В президентских республиках режим бюрократического командования партиями заменяется более гибкими методами - уговоры, личные контакты, патронаж, взаимные уступки и т.д. Правительство в президентских республиках осуществляет контроль над парламентом не через партийные фракции, а непосредственно, причем этот контроль сохраняется и тогда, когда правительство и парламентское большинство принадлежат к различным партиям. Анализ фактического положения правительства в зарубежных странах позволяет сделать следующие выводы: правительство занимает центральное место в системе высших органов государственной власти, хотя это положение не закрепляется конституциями; правительство является основным инструментом осуществления как внутренней, так и внешней политики; правительство осуществляет " Н. Laski. Parliamentary Government in England. -London, 1950. - P. 221. 14-1218 208 209 контроль над крупными политическими партиями при любой форме правления. § 2. Порядок формирования и структура правительств зарубежных стран В современных зарубежных странах в зависимости от формы правления правительства формируются двумя основными способами, специфические черты которых определяются степенью участия парламентов в этом процессе. Виепарламентский способ формирования правительств применяется в президентских республиках. Уполномочие на формирование правительства в этих странах имеет юридически своим источником не парламент, а избирательный корпус, так как правительство формируется президентом, избираемым посредством непарламентских выборов. Роль парламентов даже юридически невелика. В США назначение глав исполнительных департаментов осуществляется президентом "по совету и с согласия" сената, но фактически представляет собой его личную прерогативу. Сенат, который в соответствии с конституцией одобряет назначения президента на высшие государственные должности большинством в 2/3 голосов, редко отказывает ему в своей санкции. В новейшей истории США имели место отдельные случаи, когда некоторые предложения президента, касающиеся замещения высших государственных постов, встречали возражение в сенате, но это обычно объяснялось чисто партийными противоречиями или даже личными отношениями. За время своего восьмилетнего пребывания в должности (1981 - 1989 гг.) президент Р. Рейган неоднократно реорганизовывал и перетряхивал свой кабинет и всегда получал "совет и согласие" сената. Он столкнулся с сопротивлением верхней палаты лишь при заполнении вакансий в Верховном суде. Внепарламентский способ формирования правительства применяется и в странах, имеющих смешанную форму правления, наиболее типичным примером которых является V Республика Франции. Хотя Конституция 1958 года и говорит об ответственности правительства перед парламентом (ст. 20), правительство формируется внепарламентским путем и не из членов парламента. В ст.8 Конституции сказано: "Президент Республики назначает 210 премьер-министра. Он прекращает исполнение обязанностей премьер-министра после вручения им заявления об отставке правительства. По предложению премьер-министра он назначает других членов правительства и прекращает исполнение ими их служебных обязанностей". Таким образом, порядок формирования правительства в V Республике в принципе не отличается от аналогичной процедуры, принятой в президентских республиках. Парламентский способ формирования правительства, существовавший в IV Республике, полностью аннулирован. Парламентский способ формирования правительства применяется в странах с парламентарными формами правления. Уполномочие на формирование правительства в этих странах получает та партия или партийная коалиция, которая победила на выборах и получила большинство мест в парламенте (точнее - в нижней палате). В конституциях многих стран это положение либо отсутствует, либо изложено в крайне расплывчатой форме. Например, ст. 92 Итальянской Конституции содержит положение, согласно которому "Президент Республики назначает председателя совета министров и, по его предложению, министров". Буквальное толкование этой нормы может создать совершенно неправильное представление о том, что выбор председателя совета министров и определение состава правительства осуществляется президентом и назначенным им главой правительства помимо парламента. На самом деле итальянская система, хотя и выводит образование предварительного состава правительства за стены парламента, оставляет за парламентом важнейшее право - вынесение вотума доверия. Если бы практика соответствовала букве конституции, то партийный состав правительства не зависел бы от исхода выборов. В Великобритании глава государства имеет право назначения премьер-министра, но это право сугубо номинально и не может быть истолковано как дискреционное полномочие короны, выбор которой всегда детерминирован партийным составом палаты общин. Даже в пределах узкого круга партийных лидеров корона лишена возможности выбора, так как нежелательное партийному руководству лицо никогда не сможет сформировать правительство. Только раскол в руководстве партии может предоставить короне ограниченную возможность выбора премьер-министра, но такие случаи крайне редки. 211 В ФРГ глава правительства - федеральный канцлер - предлагается бундестагу президентом, но последний решает этот вопрос только после консультации с лидерами крупнейших партийных фракций. Роль президента в деле подбора премьер-министра совершенно пассивна. Предложенный президентом канцлер избирается без обсуждения бундестагом, после чего назначается на должность президентом. Если в течение двух туров кандидатура федерального канцлера не соберет абсолютного большинства голосов членов бундестага, то президе нт может назначить на эту должность кандидата, получившего относительное большинство, или распустить парламент. Процедура назначения премьер-министра в Индии представляет собой республиканский вариант английской системы. Согласно конституции (ст. 75) глава правительства назначается президентом, но в силу действующего конституционного соглашения президент может наз начить на эту должность только лидера партии, располагающей большинством мест в народной палате. Внутренняя структура правительств очень разнообразна, но ее можно свести к двум основным системам - континентальной и англосаксонской. В основу предлагаемой систематизации положен принцип определения состава правительства, а также способ образования вспо могательных учреждений, его обслуживающих. Континентальная система характеризуется тем, что в состав правительства входят все главы центральных ведомств с общенациональной территориальной юрисдикцией. Министры, главы департаментов, государственные секретари, возглавляемые премьер-министром, соста вляют единый коллегиальный орган. При континентальной системе организации правительства вне его рамок не остается каких-либо высших должностных лиц, возглавляющих общегосударственные исполнительные ведомства. Подобный порядок организации правительства не избежно приводит к увеличению его численности, что снижает его работоспособность. Поэтому во многих странах, имеющих эту систему, создается более узкий орган, состоящий из самых видных государственных деятелей, возглавляющих важнейшие ведомства. Наиболее типичным примером в этом отношении является итальянское правительство. В Италии не существует законов, ограничивающих численный состав правительства или определяющих номенклатуру министерств. Статья 95 Конституции предписывает создание президиум а совета министров, который является внутри212 правительственным органом. В состав президиума совета министров входят: председатель совета министров, вице-председатели, министры без портфеля и государственные вице-секретари при председателе совета министров. Учреждение подобного органа, фактически по дменяющего правительство, представляет собой определенный шаг к англосаксонской кабинетной системе. В ФРГ правительство в собственном смысле слова представляет собой коллегию, состоящую из федерального канцлера и федеральных министров. Один из министров назначается федеральным канцлером на должность вице-канцлера, который заменяет главу правительства в о время болезни или временного отсутствия, хотя сама по себе эта должность не имеет никаких связей с бундестагом. В работе федерального правительства обычно принимают участие некоторые другие высшие должностные лица - начальник канцелярии президента республики, начальник ведомства печати и информации, личный референт канцлера. Для обсуждения и решения важных государ ственных вопросов на заседания федерального правительства приглашаются премьер-министры земель, что предусмотрено регламентом правительства ФРГ, принятым II мая 1951 г. Западногерманская государственная практика не знает особой внутриправительственной коллегии, что можно объяснить двумя обстоятельствами: 1) элемент коллегиальности в работе федерального правительства минимален, поскольку все важные вопросы решаются едино лично канцлером; 2) численный состав правительства сравнительно невелик (почти равен британскому кабинету). В Конституции V Французской Республики мало говорится о правительстве. Вопрос о его составе вообще не урегулирован. В состав французского правительства (как Совета министров, так и Совета кабинета) входят министры, возглавляющие центральные исполнительны е ведомства (министерства), и государственные секретари, т.е. главы департаментов, которые считаются "младшими министрами". В современной Франции правительством в собственном смысле слова (Советом министров) является коллегия, возглавляемая президентом. Премьер-министр согласно ст. 21 Конституции может председательствовать на заседаниях Совета министров вместо президента лишь в исключительных случаях, по прямому поручению президента и с определенной повесткой дня. Та же коллегия, но возглавляемая не пре зидентом, а премьер-ми213 нистром, представляет собой Совет кабинета, основная роль которого сводится к подготовке решений для Совета министров. Кабинет США, с точки зрения его внутренней структуры, относится также к континентальной системе. Американская конституция ничего не говорит о кабинете. Тем не менее к концу двухкратного президентства Д. Вашингтона кабинет вошел в обычный государственный обиход и приобрел черты правительства, хотя не имел никаких законных оснований для своего существования. Численный состав кабинета в США неоднократно менялся. В 1789 году в него входило 5 министров, в 1840 году -7, в 1901 году -9, в 1913 году -10. К 1945 году число членов кабинета достигло 11, а с 1953 года вновь сократилось до 10. В 80-е годы в состав каби нета входили главы 13 департаментов: государственный секретарь, министр финансов, министр обороны, генеральный атторней (министр юстиции), министр внутренних дел, министр сельского хозяйства, министр труда, министр торговли, министр образования, министр здравоохранения и социального обеспечения, министр жилищного строительства и городского развития, министр транспорта, министр энергетики. Кроме глав исполнительных департаментов, членами кабинета, естественно, являются президент и вице-президент. Президент может предоставлять ранг члена кабинета некоторым другим высшим федеральным чиновникам. Американский кабинет является чисто совещательным органом, так как все решения в пределах полномочий исполнительной ветви власти принимаются только единолично президентом. В этом отношении американский кабинет весьма похож на британский кабинет и резко о тличается от европейских континентальных правительств. За последнее время значение кабинета значительно снизилось в связи с ростом влияния канцелярии Белого дома и исполнительного аппарата при президенте. Следует иметь в виду, что фактически процесс прин ятия решений может осуществляться президентом и без участия кабинета в полном составе. Для этой цели президенты часто создают более узкие совещательные коллегии, состоящие из наиболее доверенных людей, которые в США именуются "кухонными кабинетами". Англосаксонская система обязана своим происхождением государственной практике Великобритании, откуда она затем распространилась в другие страны (Канада, Австралия, Индия и 214 др.). Эта система правительственной структуры отличается двумя существенными особенностями. Во-первых, реально существующий высший исполнительный орган государственной власти конституцией не признается и юридически является незаконным. Во всех странах, придерживающихся этой системы, кабинет существует на основе конституционного соглашения. Англ ийские юристы Уэйд и Филлипс пишут: "Несмотря на то, что существование кабинета признано одним из положений Закона о министрах короны 1937 года, предусматривающим выплату жалования министрам - членам кабинета, кабинет является таким органом правления, в основе существования которого лежит конституционный обычай. Ни статуты, ни общее право не определяют его состава и не формулируют его полномочия. Кабинет - это всего лишь обозначение определенной группы королевских служащих, которых премьер-министр пригл ашает для того, чтобы они вместе с ним давали советы королю по вопросам управления страной"^. В Великобритании, Канаде, Австралии до сих пор конституционная догма на первый план ставит тайный совет (в Австралии и Новой Зеландии он называется исполнительным советом), реальное значение которого в практическом осуществлении государственного руководс тва обществом равно нулю. Во-вторых, в состав правительства в собственном смысле слова, т. е. кабинета, входят не все главы центральных исполнительных ведомств, а лишь важнейшие из них. Министры в "ранге членов кабинета" занимают привилегированное положение по отношению к тем чле нам правительства, которые в кабинет не входят. Таким образом, при англосаксонской системе понятия "правительство" и "кабинет" не совпадают. Для того чтобы проиллюстрировать обе характерные черты англосаксонской системы, остановимся на ее прародителе -британском кабинете. Прежде всего следует иметь в виду, что понятия "кабинет" и "правительство" в Великобритании не совпадают. Под правительством понимается совокупность всех высших должностных лиц в рамках системы исполнительной власти, которые подразделяются Уэйд и Филлипс. Конституционное право. - М" 1950. - С. 182. Исполнительный совет в Австралии и других доминионах по своему составу не отличается от кабинета. 215 на несколько рангов, и далеко не все из них возглавляют те либо иные департаменты. Правительство Маргарет Тетчер в конце 80-х годов состояло из 30 министров, или государственных секретарей, 24 государственных министров и 45 парламентских секретарей и зам естителей секретарей. Численный состав правительства меняется в зависимости от его реорганизаций (слияние департаментов или их разделение), но в ограниченных пределах. Кабинет представляет собой узкую коллегию, состоящую из наиболее важных министров и государственных секретарей (кабинетских министров и старших кабинетских министров). Считается, что кабинет окончательно оформился в начале ХУШ века при короле Георге 1 (1 660 - 1727 гг.) и с тех пор вошел в государственную практику. Кабинет не имеет никакой статутной основы, так как его существование не опирается на парламентские законы. Он существует на основе конституционного соглашения. Современный британский ученый Р. М. Паннет так пишет об этом полновластном органе: "Кабинет является комитетом Правительства, состоящим из двадцати или около этого старших членов Правительства, которые собираются вместе для того, чтобы надзирать и координировать работу всей правительст венной машины" . ^ R.M. Pwmet. British Government and Politics. - Chicago, 1988. - P. 221. В состав кабинета М. Тетчер, например, входили: премьер-министр (он же первый лорд казначейства); государственные секретари и министры, возглавляющие департаменты сельского хозяйства, рыболовства и продовольствия (один департамент), иску сств, обороны, образования и науки, занятости, энергетики, окружающей среды, иностранных дел и Содружества, социального обеспечения, внутренних дел, юстиции, торговли и промышленности, транспорта, по делам Шотландии, по делам Северной Ирландии, по делам Уэльса, департамент лорда-адвоката, а также канцлер Герцогства Ланкастерского, лорд-канцлер, лорд-президент и лорд-хранитель печати. В 1918 году Комитет Холдейна так определил функции кабинета: окончательное определение полигики, которая должна быть пред ставлена парламенту; верховный контроль за исполнительной властью в соответствии с предписаниями парламента; постоянная координация и разграничение деятельности всех государственных департаментов (так в Британии называются министерства). Кабинет не издае т никаких нормативных актов. Но он определяет и направляет всю правительственную политику, его решения носят характер политической директивы. Они превращаются в нормативные акты через парламент и соответствующих министров. Только в этом случае они обретают юридическую силу. Кабинет возглавляется премьер-министром -лидеро м победившей на выборах партии. Он играет решающую роль как в формировании кабинета, так и в руководстве его деятельностью. Индийский вариант англосаксонской системы очень близок к британскому образцу. Конституция Индии говорит лишь о совете министров, наделяя его очень скромными полномочиями. Однако на практике, закрепленной конституционным соглашением, сложился кабинет, кот орый значительно уже по своему составу. В состав возглавляемого премьер-министром кабинета входят лишь важнейшие министры: иностранных дел, внутренних дел, обороны, продовольствия и сельского хозяйства, общественных работ, жилищного строительства и снабж ения, образования и научных исследований, финансов, труда, планирования и энергетики, торговли и промышленности, железных дорог. За пределами кабинета остается значительное число министров и других высших должностных лиц, входящих в состав совета министр ов. Континентальная и англосаксонская системы являются наиболее распространенными, но отнюдь не универсальными правительственными структурами. Существует ряд разновидностей правительственной организации, которые либо сочетают в себе черты названных систем, л ибо обладают своей собственной спецификой. Так, в Новой Зеландии юридически высшим исполнительным органом государственной власти является исполнительный совет, представляющий собой копию британского тайного совета. На практике же все полномочия по управлению страной сосредоточены в руках кабинета , который существует на основе обычая. Исполнительный совет состоит из министров и возглавляется генерал-губернатором, который формально считается главой исполнительной власти. В действительности исполнительный совет лишь оформляет решения кабинета. Конс титуция же, тем не менее, игнорирует существование полновластного кабинета. Аналогичная система применяется в Австралии. В современную эпоху во многих зарубежных странах наблюдается тенденция к сужению состава правительства. В настоящее время численный состав правительств колеблется от 6 до 20 членов. В этом находят свое выражение процессы экономической цент217 рализации, неизбежно порождающие то, что государствоведение называет "концентрацией руководства". Существенным дополнением каждого правительства является вспомогательный аппарат. Первоначальной формой вспомогательного аппарата были различного рода комитеты и комиссии, которые создавались при правительстве. По мере усложнения государственных функций и расширения сферы их действия рос и усложнялся вспомогательный аппарат. В Великобритании вспомогательный правительственный аппарат имеет ярко выраженную специфику. Английские правительственные комитеты подразделяются на две основные группы: 1. Постоянные комитеты, которые учреждаются кабинетом по наиболее важным вопросам и возглавляются обычно ведущими министрами. 2. Временные комитеты, которые создаются кабинетом по мере надобности по самым различным вопросам. Возглавляются они также членами кабинета. Состав постоянных и временных комитетов определяется премьер-министром. Особенность их правового статуса в том, что они выступают от имени кабинета, который делегирует им соответствующие полномочия. Комитеты не только готовят для кабинета проекты постано влений, но и сами принимают важные решения. Все комитеты работают под руководством кабинета, но каждый из них курирует определенную группу министерств. Число постоянных и временных комитетов растет, но они, в силу обычая, считаются неофициальными вспомог ательными органами кабинета, а их структура и деятельность держатся в тайне. Надо иметь в виду, что британский кабинет является не нормоустанавливающим, а директивным органом. Нормативные акты создают только министры. Американская система организации правительственного вспомогательного аппарата является до некоторой степени логическим завершением английской системы. Государственная практика США пришла к необходимости стабилизации временных и постоянных вспомогательных учреждений, которые на основании Акта о реорганизации 1939 года были объединены в определенную систему органов, именуемую Исполнительным аппаратом при президенте (ИАП). Правовые основы деятельности органов, входящих в ИАП, те же самые, что и в Англии, т ак как они наделяются делегированными полномочиями президента. В настоящее время, после 218 реорганизации 1982 года, в состав ИАП входят следующие ведомства: Канцелярия Белого дома. Канцелярия Вице-президента, Административно-бюджетное управление, Управление по качеству окружающей среды, Совет экономических консультантов, Управление по политике в области науки и технологии. Управление торгового представителя США, Национальный совет безопасности, Управление по политике развития и Управление по делам администрации. Эти ведомства действуют в шести функциональных сферах в соответствии с теми приор итетами, которые устанавливает президент: 1) национальная безопасность и иностранные дела; 2) внутренняя политика; 3) экономические дела; 4) администрация и аппарат управления; 5) отношения с конгрессом и 6) общественные отношения. Фактическое значение р азличного рода ведомств, входящих в Кабинет и ИАП, зависит от усмотрения президента. Немалую роль играют при этом весьма влиятельные советники президента по различного рода вопросам внешней и внутренней политики. Глава правительства (премьер-министр, канцлер, председатель совета министров, а в президентских республиках - президент) в современных странах является центральной политической фигурой и обладает огромными полномочиями. В президентских республиках глава правительства - президент -располагает не меньшими, а порою и большими полномочиями, чем парламентарный премьер-министр. Премьер-министр соединяет в своих руках функции лидера партии и главы самого могущественного органа государственной власти. Он назначает и смещает членов правительства. Министры, хотя это не записано ни в одной конституции, обязаны беспрекословно подчиня ться главе правительства. Если какой-либо министр не согласен с мнением премьера, то он должен либо отказаться от своего мнения, либо уйти в отставку. Любое заявление премьер-министра считается официальным и не может критиковаться членами правительства. В то же время ни один министр не может публично высказываться без разрешения главы правительства. При принятии решений мнение премьера является определяющим. Он играет главную роль в разработке политической линии правительства, он располагает правом единолично принимать решения по важнейшим государственным вопросам. 219 §3, Компетенция правительства и его функции Определение фактического объема полномочий правительства зарубежных стран не может быть осуществлено посредством анализа самих конституционных текстов. Для этого необходимо исследовать реальную деятельность правительства. Для всех стран характерен разите льный разрыв между юридическим и фактическим статусом правительства. По общему правилу в унитарных государствах предметная компетенция правительства не определяется, так как законодатель исходит из предположения о том, что границы между исполнительной, законодательной и судебной властями совершенно очевидны. Более того, м ногие зарубежные конституции все исполнительные полномочия вручают главе государства, хотя фактически они всегда осуществляются правительством. Некоторые конституции наделяют правительство чисто совещательными функциями, конструируя его как некий консуль тативный орган при главе государства. Так, Конституция Дании 1953 года устанавливает: "Король облечен верховной властью в отношении всех дел Государства с ограничениями, определенными настоящей Конституцией; эту власть он осуществляет через министров". Н орвежская Конституция тоже предоставляет исполнительную власть королю (§3), а о правительстве - государственном совете -говорит очень мало, сводя в конечном счете его роль к подаче советов суверену. В ряде зарубежных конституций кратко определяется компетенция правительства. Так, ст. 20 Конституции V Французской Республики гласит: "Правительство определяет и осуществляет политику Нации. В его распоряжении находятся административные органы и вооружен ные силы". Однако в современной Франции почти вся реальная государственная власть сосредоточена в руках президента. В некоторых странах (например, Панама) конституции содержат статьи, устанавливающие предметную компетенцию правительства, но приводимые ими перечни носят сугубо формальный характер. В государствах с федеративной формой государственного устройства полномочия правительства также, за редким исключением (Швейцария), не определяются. Конституции этих стран ограничиваются разграничением компетенции между союзом и субъектами федерации. 220 Фактическое положение правительства в зарубежных странах не может быть абсолютно точно определено, поскольку границы осуществления властных функций органом, являющимся главным инструментом осуществления власти, весьма подвижны и изменчивы. В унитарных странах объем полномочий правительства устанавливается в процессе осуществления властных функций всеми высшими органами государственной власти. В федеративных государствах при демократическом режиме объем полномочий правительства зависит не т олько от фактического разграничения функциональной и предметной компетенции высших органов государственной власти, но и от распределения компетенции между союзом и субъектами федерации. Правительство федеративного государства в сфере осуществления внешни х функций обладает такими же полномочиями, как и правительство унитарного государства. В сфере же осуществления внутренних функций объем полномочий федеративного правительства уже, чем унитарного. В системе высших органов власти зарубежного государства правительство является наиболее активным и динамичным элементом, в наименьшей степени подверженным правовой регламентации. Оно стоит над всеми другими высшими органами государства. Не будучи подверж ено контролю со стороны, правительство имеет возможность само определять объем своих полномочий. Рассмотрим важнейшие функции правительства зарубежных государств. Управление государственным аппаратом является одной из основных функций правительства. Правительство не только играет решающую роль в деле комплектования всего государственного аппарата, но и руководит его деятельностью. Современный государственный аппар ат, приспособленный для осуществления многообразных государственных функций, не только велик численно, но и очень сложен в чисто организационном отношении. Правительство, являющееся прежде всего политическим учреждением, направляет и координирует деятель ность государственного аппарата через министерства, департаменты, штабы и другие ведомства. По отношению к государственному аппарату правительство выступает в качестве центра, который на основании полученной им информации принимает решения, осуществляемы е различными звеньями этого аппарата. 221 Исполнение законов по букве конституций - важнейшая функция правительства. Подобное утверждение является аксиомой для классического государствоведения, строго придерживавшегося принципа разделения властей. Согласно традиционной теории правительству вверя ется исполнительная власть, т.е. ему вменяется в обязанность заботиться о должном исполнении законов, принимаемых парламентом. Однако один из исследователей британской политической системы С. Лоу еще в начале века писал: "Едва ли будет преувеличением ска зать, что министры могут делать все, что угодно, при непременном условии, что они располагают доверием народных представителей. Пока министры пользуются этим доверием, они могут считать себя в числе наиболее могущественных и полновластных правителей на з емле... Пока министры облечены тем высшим авторитетом, который покоится на доверии народных представителей, поле их политической деятельности можно считать почти ничем не ограниченным"". Правительства в зарубежных странах во все возрастающей степени занимаются нормоустанавливающей деятельностью и активно вторгаются в сферу исключительной компетенции парламента. Контроль над законодательной деятельностью парламента фактически превратился в самостоятельную функцию правительства. Этот контроль осуществляется по двум главным направлениям. Во-первых, правительство является главным источником законодательной инициативы. В президентских республиках эта сторона деятельности правительства носит более сдержанный характер, что объясняется отсутствием парламентской ответственности и связанным с н ей непарламентским способом формирования правительства. В парламентарных странах правительство является фактически единственным субъектом законодательной инициативы. Во-вторых, правительство оказывает решающее воздействие на законодательный процесс. В президентских республиках правительство осуществляет этот контроль в меньшей степени и в иных формах, чем в парламентарных странах, но он все же достаточно эффективен. По общему правилу в президентских республиках правительство использует для этого право вето и непосредственные контакты с парламентариями. Партийные фракции играют значительно меньшую роль, в то время как в парламентарных странах Лоу С. Государственный строй Англии. - М., 1910. - С. 120-121. 222 именно фракции являются главным средством, с помощью которого правительство контролирует законодательный процесс. Нормоустанавпивающая деятельность правительства является одним из основных направлений в его работе. Правительство -автор большей части нормативных актов, действующих в любом зарубежном государстве. Нормоустанавливающая деятельность правительства может быть подразделена на три основные отрасли: 1. Правительство издает различного рода нормативные акты на основе и во исполнение парламентских законов. Речь идет в данном случае о нормативных актах, принимаемых по вопросам, не входящим, как правило, в сферу исключительной компетенции парламента. Пра вительственные акты этой группы носят подзаконный характер. 2. Правительство издает нормативные акты по прямому или косвенному уполномочию парламента. Такое уполномочие на издание нормативных актов может быть прямо выражено в парламентском законе либо оно подразумевается, если закон сформулирован неопределенно. В о Франции такие законы называются "законами-рамками", в англосаксонских странах - "скелетным законодательством". Правительство таким образом получает уполномочие на издание нормативных актов по предметам правового регулирования, относящимся к исключитель ной компетенции парламента. Парламент в данном случае делегирует правительству свои полномочия прямо либо косвенно. 3. Правительство издает нормативные акты, содержащие в себе общие правила поведения по вопросам, входящим в' исключительную компетенцию парламента, без какого бы то ни было уполномочия со стороны последнего. Парламенту предоставляется право молчаливо сог ласиться с вторжением правительства в сферу его полномочий. Второй и третий виды нормоустанавливающей деятельности правительства - делегированное законодательство - в современную эпоху являются главными формами его нормоустанавливающей деятельности. В Великобритании делегированное законодательство получило широкое распространение и осуществляется всеми звеньями правительственного аппарата. Субъектами этого законодательства являются министры, которые имеют право переуступать свое право на издание нор мативных актов главам подчиненных им учреждений и 223 ведомств, которые в свою очередь могут передавать это право нижестоящим ведомствам, в результате чего возникает многоступенчатая субделегация. Субъектами делегированного законодательства являются также органы местного управления. Акты делегированного законодательства в Великобритании по своему числу намного превосходят парламентские законы. Парламентский и судебный кошроль над делегированным законодательством, юридически существующий в Великобритании, на практике применяется слаб о. В США делегированное законодательство осуществляется как президентом, так и главами исполнительных департаментов и многочисленных федеральных агентств. Издаваемые в этом порядке указы, приказы, прокламации, военные приказы, директивы, регламенты и т. д. обладают такой же юридической силой, как и акты конгресса. Пределы делегированного законодательства не установлены. В V Французской Республике основными субъектами делегированного законодательства являются президент, премьер-министр и министры, которые издают ордонансы, декреты, решения, постановления, циркуляры, инструкции, регламенты и т.д. Делегированное законодате льство во Франции не только по своему объему и значимости превосходит нормоустанавливающую деятельность парламента, но и трудно контролируемо. Составление и исполнение бюджета является чисто правительственным полномочием, поскольку роль парламента в этом процессе фактически номинальна. Составление доходной и расходной частей бюджета осуществляется различными административными ведомствами, а око нчательный проект представляется на утверждение правительства министерством финансов. Прохождение проекта бюджета через парламент иногда представляет собой чисто формальную процедуру, так как принятие поправок и дополнений к нему - явление достаточно ред кое. Парламент лишь утверждает бюджет, составленный правительством. После утверждения бюджет полностью выходит за сферу деятельности парламента, его исполнение целиком сосредоточено в руках правительства и подчиненного ему административного аппарата. Фор мально принадлежащее парламенту право контроля за исполнением бюджета не всегда эффективно. Осуществление внешней политики в современных зарубежных странах прежде всего входит в компетенцию правительства. Глава 224 государства в парламентарных странах в сфере международных отношений заметной роли не играет. Что касается парламента, то на его долю остаются лишь некоторые контрольные функции, поскольку он не имеет возможности воздействовать на внешнеполитический аппа рат, полностью подчиненный правительству. Даже самые сильные зарубежные парламенты могут оказывать известное влияние лишь на разработку внешнеполитических доктрин, но не на их практическое применение. Правительство контролирует и направляет деятельность всех органов и институтов, с помощью которых осуществляются внешнеполитические функции государства. Оно комплектует дипломатический и консульский аппарат, определяет контингенты вооруженных сил, руково дит деятельностью органов закордонной разведки, ведет международные переговоры и заключает международные договоры и соглашения. Полномочия правительства весьма велики и их осуществление даже в обычных условиях мало подвержено законодательной регламентации. В условиях же чрезвычайного положения, которое вводится прокламацией или приказом главы государства, эти полномочия приобрета ют жесткий характер. Чрезвычайное положение имеет своим последствием приостановление действия конституционных прав и свобод, конституционных и процессуальных гарантий. Поводом для введения чрезвычайного положения являются войны, забастовки, внутренние беспорядки и т.д. Вот п еречень обстоятельств, при которых американские президенты прибегали к использованию чрезвычайных полномочий: Г.Кливленд во время паники 1892 года и забастовки чикагских железнодорожников в 1894 году; Т. Рузвельт во время забастовки угольщиков в 1902 год у; В. Вильсон во время первой мировой войны; Г. Гувер и Т. Рузвельт во время Великой депрессии 30-х годов; Ф. Рузвельт во время второй мировой войны; Г. Трумэн и Д. Эйзенхауэр во время "холодной войны". Условия применения правительством чрезвычайных полномочий подробно регламентируются. Например, по Конституции Индии Президент Индийской Республики может ввести чрезвычайное положение в следующих случаях: если безопасности Индии или части ее территории уг рожает война, внешняя агрессия или внутренние беспорядки; если президент получил от властей штата сообщение о том, что управление этим штатом не может осуществляться в соответствии с конституцией. Правительство Индии 225 неоднократно прибегало к использованию чрезвычайных полномочий в локальных масштабах. В общенациональных масштабах чрезвычайное положение было введено после возникновения индокитайского пограничного конфликта, во время военных действий на иц до-пакистанс кой границе в 1965 году, а также в 1971-1972 гг. Чрезвычайными полномочиями наделяет президента Франции ст. 16 Конституции 1958 года. Во многих странах (Великобритания, ФРГ, США) действует специальное законодательство о чрезвычайном положении. Контрольные вопросы к Главе Х 1. Какое место занимает правительство в политической системе зарубежного государства? 2. Каковы основные способы формирования правительств в зарубежных странах? 3. Какова внутренняя структура правительства? 4. Что представляет собой кабинет Великобритании? 5. Какова структура Исполнительного аппарата при президенте I ^IIIA f 6. Расскажите о компетенции правительства и его функциях. 7. Что представляет собой нормоустанавливающая деятельность правительства? Г.В. Барабашев Глава XI МЕСТНОЕ УПРАВЛЕНИЕ В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ § 1. Понятие и сущность местного управления Управление на местах осуществляется органами местного управления, а также органами, представляющими центральную власть. Местным (или муниципальным) управлением^ именуется управление делами, главным образом, местного значения, осуществляемое выборными органами, которые уполномочены представлять население той или иной административно-территориальной единицы, н их администра тивным аппаратом. Местное управление - это относительно децентрализованная форма государственного управления. Главными признаками органов этого управления являются их выборность и сравнительная самостоятельность в руководстве делами местного значения (наличие собственного исполнительного аппарата, материальной базы в виде муниципальной собственности, права устанавливать и взимать местные налоги, издавать нормативные акты). Органы местного управления составляют элемент государственной организации. Однако среди органов государства на местах они не занимают верховного положения, поскольку многие функции управления территориями изъяты из их ведения, поручены агентам правительс тва, различных министерств и пр. Местное управление является особым звеном в государственном механизме, примыкающим в функциональном отношении к аппарату государственной администрации. 226 " В ряде стран муниципальным именуется лишь городское управление (например, в США, Великобритании). Однако в специальной литературе термин "муниципальное" нередко применяется и в отношении других видов местного управления. 227 Органы местного управления с их аппаратом стали к настоящему времени одним из крупнейших звеньев государственной организации развитых стран. Так, в США на муниципальной службе находится более 55% общего числа наемных работников. Органы местного управления в силу их выборности и официальной роли представителей местного населения сотавляют часть представительной системы. Их деятельность в экономической и социальной сферах имеет немалое значение для населения. В организации муницип альных органов бюрократические начала проявляются не столь резко, как в других звеньях государственного аппарата. Все эти качества делают выборное местное управление одним из устоев демократии. Теоретические основы местного управления впервые были разработаны идеологами буржуазной революции, связывавшими его природу и роль с идеями выборности местных властей и самоуправления общин. Принцип выборности местных властей соответствовал идее представ ительного правления, выдвинутой в противовес феодальному абсолютизму. Концепция самостоятельности выборных муниципальных органов, их независимости от центра в руководстве делами городских и сельских общин отражала функции раннебуржуазного местного управл ения и, соответственно, их признание предметом самоуправления мест, находящимся вне сферы государственных интересов. Теория местного самоуправления, обосновавшая "естественное право" общин на самоуправление, исторически отражала опыт городского самоуправления феодальной Европы. В условиях феодальной раздробленности города, где формировался класс буржуазии, покупали и о твоевывали у феодальных властителей экономические и политические привилегии, вольности, закреплявшиеся королевскими хартиями, договорами с феодалами. Развитие местного управления при классическом капитализме (XIX - начало XX в.) началось под знаком отступления от провозглашенных демократических лозунгов свободы и равенства. Во-первых, при формировании муниципальных органов избирательный корпус был огр аничен лишь имущей частью населения, владельцами недвижимости. Во-вторых, муниципальные органы ставились под правительственный надзор в целях подчинения местных и групповых интересов общегосударственным интересам. Централистские тенденции постепенно полу чали преобладающее влияние в муниципальной политике партий и правительств. 228 Вмешательство центра в местные дела усиливалось по мере того, как расширялись функции органов местного самоуправления в сфере просвещения, коммунального хозяйства и в других отраслях. В XX веке под давлением государства местное управление частично утрачи вало черты действительно местного самоуправления, свободного от вмешательства бюрократического аппарата центральной власти. При фашистском режиме в Германии и Италии выборное местное управление, разделив судьбу других демократических институтов, вообще б ыло ликвидировано. Общей тенденцией стало стремление центральной власти сокращать полномочия местного управления, усиливать его зависимость от бюрократического аппарата. Вместе с тем усиление требований демократизации местного управления, подчинения деятельности муниципальных органов интересам населения явилось обратной реакцией на чрезмерную роль централизованного бюрократического аппарата, ограничение прав и свобод гра ждан. Соотношение централизма и децентрализации в управлении на местах, степень демократизма в устройстве местных учреждений все в большей степени определялись способностью граждан принудить центральную власть к уступкам. Разгром фашизма, вызвавший огромный рост авторитета и влияния демократических сил, повлек за собой в ряде стран прогрессивные изменения в положении муниципальных органов. Так, некоторые демократические принципы местного самоуправления были закреплены в п ослевоенных конституциях Франции, Италии, Японии. В 70 - 80-х годах в ряде стран были предприняты реформы местного управления (Великобритания, Франция, ФРГ и др.). Они отразили общий курс на модернизацию государственного аппарата в целях приспособления к научно-технической революции. Эти реформы устрани ли, хотя и не полностью, архаизмы в организации местного управления. Вместе с тем они в целом укрепили позиции чиновничьего аппарата муниципальных органов, сократили функции выборных органов местного управления. Произошло сокращение ассигнований централь ной власти на нужды местных органов, связанные с содержанием различных социальных служб, снижение активности местных властей в сфере здравоохранения, жилищного хозяйства и т. п. 229 Эволюция местного управления, муниципальная политика государств находят отражение в теориях местного управления, получивших распространение в современном государствоведении. Выдвигаются различные теории, отражающие подчинение муниципалитетов государственной администрации, что означает отказ от идеи местного самоуправления. Для указанного направления весьма характерна концепция дуализма местного управления. Вторжение централь ной администрации в местную жизнь она объясняет тем, что ряд местных дел (например, просвещение, дорожное строительство) приобрел общегосударственное значение. Согласно этой теории, муниципалитет, осуществляя соответствующие управленческие функции, выход ит за рамки местных интересов и, следовательно, должен действовать как инструмент государственной администрации. Вместе с тем муниципалитеты сохраняют самостоятельность в чисто местных делах. Теория дуализма муниципального управления не раскрывает социальных причин, породивших наступление центральной власти на самостоятельность и права муниципалитетов. Так, причиной вмешательства центра в муниципальные дела объявляется необходимость обеспечит ь единообразные высокие стандарты в управлении отраслями, получившими общегосударственное значение. На деле контроль центральной власти над муниципалитетами прежде всего служит обеспечению ее интересов в области просвещения, коммунального хозяйства и в д ругих отраслях местной жизни. Лишен достаточных оснований и взгляд, согласно которому самостоятельность муниципалитетов ограничивается лишь в отраслях, имеющих общегосударственное значение, и сохраняется в чисто местных делах. В современных условиях не только контроль, но и прямое ра спорядительство центральных органов распространяется на всю сферу местного управления. Как отмечается некоторыми авторами, все большее число существенных решений принимается центром, который оставляет на долю местных представительных органов обязанность безоговорочно выполнять их. Это означает, что местные представительные органы превращаю тся в механизм выполнения директив центрального правительства, в придаток общегосударственной администрации. Появились муниципальные концепции, связанные с теорией государства всеобщего благоденствия. Муниципалитеты объявляются инструментом социального обслуживания, обеспечивающим и охраняющим в равной мере интересы всех классов и слоев общества. Теория социального обслуживания трактует функции муниципалитетов как одно из проявлений сущности "государства всеобщего благоденствия". Однако государственная власть ведет линию на поддержание и развитие главным образом тех муниципальных служб, которы е отвечают интересам крупного предпринимателя. Усиливается противоречие между потребностями граждан в жилье, образовании, социальном обеспечении и стремлением власти лимитировать сферу муниципальной активности преимущественно тем, что выгодно частному пр едпринимательству. За счет расширения частного предпринимательства свертываются муниципальные социальные программы - жилищные, здравоохранения и другие. Соответственно сокращается материальная база социальных функций органов местного управления. Во многих странах имеет хождение концепция внеполити-ческого местного управления, которая провозглашает, что муниципалитеты должны стоять в стороне от политики, быть служебным аппаратом, специализированным на оказании обществу определенных услуг. Иногда концепция "муниципалитеты -вне политики" служит обоснованию запрещения забастовок муниципальных служащих. Доказывается необходимость насаждения в муниципалитетах форм и методов деятельности, присущих частным корпорациям. Поскольку муниципальные советники испытывают на себе определенное влияние избирателей, они объявляются плохими администраторами. Смысл призыва держать муниципалитеты вне политики состоит не в изоляции этих органов от политической жизни (это и невозможно), а в том, чтобы сделать местное управление послушным инструментом проведения правительственной политики. 230 231 § 2. Основные черты административно-территориального устройства западноевропейских, североамериканских стран и Японии. Система органов управления на местах Административно-территориальное устройство указанных стран является важным элементом их государственной организации. Это устройство складывалось исторически под влиянием естественно-географических, социально-экономических и демографических факторов, по требностей государственного управления. Во Франции победа буржуазной революции привела к упразднению административно-территориальной системы периода абсолютизма. В 1800 году в стране было установлено новое административно-территориальное деление, которое в дальнейшем не претерпело коренных изм енений. В США, ФРГ, Италии важнейшие элементы существующей административно-территориальной системы возникли в XIX веке. Весьма своеобразно развивалось административно-территориальное устройство Англии. В этой стране буржуазия постепенно приспосаблива ла к своим нуждам систему административно-территориальных единиц, основы которой восходят ко времени феодализма. В Японии современное административно-территориальное деление окончательно сложилось вскоре после второй мировой войны. Для ряда государств характерна консервация некоторых устарелых административно-территориальных форм. Так, в качестве самостоятельных административно-территориальных единиц нередко сохраняются карликовые образования, утратившие реальную экономичес кую и демографическую основу. Нередки и несоответствия между статусом городских или сельских территорий, полученным в прошлом, и их современным социально-экономическим характером. Сохранение подобных архаизмов обычно диктуется социально-политическими инт ересами. Применяется, например, дробление тех территорий, где происходит активная политическая и экономическая борьба, где преобладают политически активные национальные меньшинства. Вместе с тем в развитии административно-территориального деления в совре менных условиях все большее значение начинает приобретать стремление государственной власти обеспечить простор для крупного производства, для государственного 232 стимулирования деятельности частных корпорации путем создания региональных образований и объединения мелких административно-территориальных единиц. Реформы административно-территориального устройства были предприняты в основном в 70-х годах в Великобрита нии и ФРГ, а в конце 80-х годов - во Франции. Следует, однако, отметить, что они не устранили существенных различий в территории и численности населения административно-территориальных единиц, относящихся к одному и тому же виду. В унитарных государствах вопросы административно-территориального устройства относятся к ведению центральной власти, а в федеральных - США, ФРГ, Канаде, Австралии и др.-к компетенции субъектов федерации. В государственной организации стран административно-территориальное устройство играет двоякую роль. Во-первых, в соответствии с ним строится система местных органов общегосударственной администрации, представляющих правительство, различные министерства и департаменты. Во-вторых, административно-территориальное деление определяет систему выборных органов местного управления. Следует, однако, отметить, что в целом ряде стран некоторые звенья административно-территориальной организации вообще не имеют выборного управлени я (например, кантоны и округа во Франции, округа в ФРГ). Подавляющее большинство рассматриваемых государств имеет двух-трехзвенное административно-территориальное устройство со значительными различиями в характере и роли отдельных видов административно-территориальных единиц и соответствующих им органов управл ения на местах. По характеру взаимоотношений между органами местного управления различаются системы, построенные на принципе соподчинения вышестоящих и нижестоящих муниципальных органов (например, во Франции, Италии, ФРГ, Японии), и системы, в которых та кое соподчинение юридически отсутствует или носит весьма ограниченный характер (США, Великобритания). В США непосредственными административно-территориальными подразделениями всех штатов, кроме Коннектикута и Род-Айленда, являются графства. В стране имеется несколько более 3 тыс. графств, различных по размерам и численности населения. Свыше 60% графст в имеет менее 25 тыс. жителей, между 233 тем как 137 графств (4%) насчитывают по 250 тыс. населения и более, причем в 19 из них проживает по 1 млн. и более человек. В 20 штатах графства подразделяются на низовые административно-территориальные единицы - тауншипы и приравненные к ним тауны. Таун шипы наиболее распространены на северо-востоке и севере страны. В них проживает свыше 22% населения США. Более 100 тауншипов имеют свыше 50 тыс. жителей, между тем как примерно 15 тыс. этих единиц насчитывают по 5 и менее тыс. человек. В штатах Новой Анг лии имеется примерно 1400 таунов -компактных городских и сельских общин, главным образом мелких. Графства и тауншипы охватывают в основном сельские территории, хотя часть этих административно-территориальных единиц отнесена к городскому типу. Особый вид административно-территориальных единиц составляют городские поселения, имеющие статус муниципальных корпораций (сити, бороу, виллижис). В них проживает 2/3 населения страны, причем на 164 крупнейших города приходится 56 млн. жителей. Более половины муниципальных корпораций имеют менее 1 тыс. жителей. Большую роль в административно-территориальной организации США играют особые подразделения штатов - специальные округа. Они создаются для управления отраслями местной жизни, выделенными из компетенции муниципальных советов. Органы специальных округов -уп равления, комиссии - либо избираются населением, либо полностью или частично назначаются штатами, графствами. Многие из них выступают не в качестве местного самоуправления, а лишь как агенты штатов. В США насчитывается более 64 тыс. различных специальных округов (из них более 50 тыс. школьных). Специфической чертой муниципального управления в США является административная раздробленность огромных урбанизированных территорий - крупных городов с пригородными зонами или сросшихся городских поселений, именуемых метропо-литенскими ареалами. В США на такие ареалы приходится около 65% населения страны. Как правило, на территории ареалов существует множество административно-территориальных единиц, большое количество муниципальных органов, действующих разрозненно. В ареале Нью-Йорка, например, функцион ирует 1400 различных муниципальных органов. Значительное распространение в метрополитенских ареалах получили разнообразные 234 межмуниципальные организации с ограниченными координационными функциями (региональные советы, плановые комиссии и пр.). В Великобритании в соответствии с законом о местном управлении 1972 года (вступил в силу в 1974 году) территория Англии и Уэльса непосредственно подразделяется на 52 графства (44 в Англии и 8 в Уэльсе). Из них 6 графств в Англии, отличающиеся особенно вы сокой степенью урбанизации, имеют статус метрополитенских графств. На метрополитенское графство в среднем приходится около 2 млн. жителей, а на остальные - по 700 тыс. в Англии и по 340 тыс. в Уэльсе. Территория графств делится на округа, заменившие суще ствовавшие до 1974 года административно-территориальные единицы, - города с правами графств, прочие города, городские и сельские округа. Округ может охватывать как городские, так и сельские территории. Всего создано 36 округов в метрополитенских и 333 ок руга в прочих графствах, из них 37 в Уэльсе. Население округов составляет в среднем 335 тыс. в округах метрополитенских графств и около 100 тыс. в прочих округах. Ряд городов, преобразованных по закону 1972 года в округа, продолжают пользоваться почетным титулом города (сити или бороу), однако их правовой статус в целом аналогичен статусу остальных округов. По закону о местном управлении Шотландии (вступил в силу в 1975 году) территория Шотландии делится на 9 регионов с населением в среднем 575 тыс. жителей, а в последних создано 55 округов. В Северной Ирландии имеется 6 графств и 2 города с правами графств . Низовыми территориальными ячейками местного управления в Англии являются приходы, а в Уэльсе и в Шотландии - общины, создаваемые на сельских и некоторых городских территориях. Во всех административно-территориальных единицах, кроме мелких единиц и общин приходов, имеются выборные органы местного управления - советы. В малых приходах функции местного управления выполняют собрания избирателей, а в крупных приходах - избираемые с обраниями советы. По специальным округам строится управление государственными учреждениями здравоохранения и некоторыми другими отраслями. Специальные округа не получили в Великобритании столь широкого распространения, как в США. 235 Территория Большого Лондона с 1964 года подразделяется на 32 административных района. Особую административную единицу составляет исторический центр города - Сити с архаической системой самоуправления. В 1980 году правительство консерваторов провело закон о ликвидации советов Большого Лондона и 6 метрополитенских графств. Функции этих советов были переданы различным специальным органам, назначаемым из центра, и частично возложены на советы лондонских р айонов и округов в указанных графствах. Истинной причиной этой антидемократической меры было стремление правительства консерваторов ослабить позиции лейбористов, которые имели большинство в советах Большого Лондона и метрополитенских графств. Свое решени е правительство мотивировало ссылками на неэффективность управленческой деятельности ликвидированных органов, на необходимость сокращения расходов на управление. Территория Франции подразделяется на 95 департаментов^, которые состоят из округов, последние делятся на кантоны. Департаменты охватывают низовые административно-территориальные единицы - городские и сельские коммуны (36,5 тыс.). Коммуны и департаменты р ассматриваются как территориальные коллективы, имеющие свои выборные органы - советы коммун и генеральные советы департаментов. Вместе с тем департаменты служат территориальной основой для управления на местах общегосударственными делами и центрами прави тельственного надзора за выборными муниципальными органами. В округах и кантонах выборные органы местного управления отсутствуют. Округа являются территориальными подразделениями департамента, в рамках которых осуществляется надзор за муниципалитетами. К антоны представляют территориальную основу для органов юстиции, полиции и для проведения выборов в генеральные советы департаментов. Париж имеет статус коммуны и одновременно департамента. Высшим звеном территориальной организации местного управления во Франции являются регионы, созданные в 1973 году. По Закону 1982 года о децентрализации регионы (их 26) подобно " Кроме того, статус департаментов предоставлен некоторым заморским территориям (так называемые "заморские департаменты" - Гваделупа, Гвиана, Мартиника, Реюньон). 236 коммунам и департаментам стали обладать статусом "территориальный коллектив", означающим наличие выборного органа местного управления. Регионы являются базой планирования и проведения экономических и социальных мероприятий, значение которых выходит за ра мки отдельного департамента. Помимо указанных основных форм административно-территориальной организации, многочисленными актами об "административной реформе территориальных коллективов", принятыми в 1958 - 1967 гг., было предусмотрено создание специальных межкоммунальных образований : "синдикатов и секторов коммун", "городских дистриктов" или "расширенных городских коммун". Синдикаты представляют объединения ряда коммун для совместного осуществления тех или иных общественных работ. Секторы, которые могут быть образованы на срок до 5 лет в новых или реконструируемых городах, объединяют управление общественными службами коммун, входящих в их состав. Дистрикты и расширенные городские коммуны объединяют города с прилежащими территориями. В Италии, согласно Конституции 1947 года, высшим звеном административно-территориального деления являются 20 областей. Последние, кроме области Балле д'Аоста, разделены на 92 провинции, которые в свою очередь охватывают около 8 тыс. городских и сельских коммун. В областях, провинциях и коммунах органами местного управления являются областные, провинциальные и коммунальные советы. Специфической особенностью административно-территориального устройства Италии является предусмотренное Конституцией предоставление областям статуса автономных образований (с правом издания областных законов и рядом других полномочий). Из 20 областей 5 (Сицилия, Сардиния, Трентино-Альто-Ад-жидже, Фриуле-Венеция-Джулия и Балле д'Аоста) имеют особый статус, их автономия является более широкой. Парламент Италии утверждает для этих областей специальный статут с помощью конституционного зак она, для других областей такой статут утверждается обычным законом. Система административно-территориальных единиц в ФРГ определяется конституциями земель. Территория земель подразделяется на 278 уездов, а в последние входит 14135 общин. В шести крупнейших землях из II созданы административные округа в качестве опорных б аз администрации земель. В 60 - 70-х 237 годах в землях были проведены реформы, направленные на резкое уменьшение числа общин, имеющих муниципальное управление. В земле Северной Рейн-Вестфалии, например, число таких общин сократилось с 2224 до 1276. Сокращается и число уездов. Эти реформы повле кли за собой существенное уменьшение количества выборных членов муниципальных органов, их отдаление от населения. В уездах и общинах имеются выборные органы местного управления - уездные и общинные советы. В общинах с населением менее 200 человек наряду с советами функционируют собрания избирателей. В округах выборные органы управления отсутствуют. В некоторых земля х муниципальные органы объединяются в союзы для совместного выполнения отдельных задач. В городах - землях Бремене и Гамбурге городские собрания являются органами власти этих земель и вместе с тем органами городского управления. В Японии, согласно закону 1947 года о местной автономии, образовано 47 префектур и приравненных к ним единиц (районы Токио, Киото и Осаки, район Хоккайдо). Население префектур составляет от 0,5 млн. до 12 млн. человек. Префектуры подразделяются на города (пункты с населением свыше 50 тыс. жителей), поселки и села. На 1 января 1981 г. статус города имели 650 поселений. Крупнейшие города с населением свыше 500 тыс. человек, хотя и входят в состав префектур, имеют особый правовой режим. Ранее существовавши е самостоятельные административные подразделения префектур - "ган" - с 1923 года сохраняются лишь в качестве избирательных округов и территориальной базы для филиалов некоторых отраслевых органов префектур. Органами местного управления в Японии являются префектуральные, городские, поселковые и сельские собрания, избираемые населением. § 3. Компетенция и финансовая база органов местного управления. Законодательство относит к ведению органов местного управления дела, связанные, главным образом, со сферой обслуживания и охраной порядка. С конца XIX века объем деятельности этих органов вырос в основном за счет расширения их функций в области просвещения, 238 дорожного строительства и частично - жилищно-коммунального хозяйства. Содержание и пределы функций органов местного управления определяются прежде всего сочетанием интересов частного предпринимательства и центральной власти, что порождает дисбаланс центробежных и центростремительных тенденций в организации управления. След ствием указанных факторов являются слабость материально-финансовой базы местного управления, отсутствие у муниципальных органов права самостоятельно решать ряд существенных вопросов местной жизни. Полномочия органов местного управления обычно устанавливаются специальными законами о местном управлении и законами, регулирующими отдельные отрасли государственного управления (просвещение, здравоохранение и т.п.). В федеративных государствах определени е прав и обязанностей муниципалитетов относится к ведению законодательных органов субъектов федерации. В некоторых странах, например в Великобритании, Канаде, муниципальные органы могут обращаться в парламент с просьбами об издании законоположений (т ак называемых частных биллей), устанавливающих для них какие-либо дополнительные полномочия и льготы. В США часть городов и незначительное число графств имеют особые хартии самоуправления (home rule), которыми регулируются структура и компетенция их муни ципальных органов. Эти хартии нуждаются в утверждении законодательного органа штата или принимаются на основе разработанной штатом модели. В современных условиях распространенным явлением становится регулирование полномочий органов местного управления не парламентскими актами, а правительственными постановлениями, инструкциями министерств. Пределы полномочий местных органов в США, Англии и большинстве других рассматриваемых государств устанавливаются путем детального перечисления их прав, обязанностей и предметов ведения. В этих странах муниципалитеты могут совершать лишь такие действия, к оторые прямо предписаны законодательством. В противном случае акты местных властей признаются противоправными. В США этот принцип (ultra vires) нашел отражение в правиле, сформулированном в 1911 году судьей Д. Диллоном: "Любое справедливое, разумное, сущ ест239 венное сомнение в полномочиях муниципальных корпорации толкуется судами против них и спорное полномочие отрицается". В государствах, где компетенция муниципальных органов регулируется иными способами, она не менее ограничена. Например, в ФРГ формально признается право муниципалитетов осуществлять все действия, не запрещенные законом. На деле число запретов столь велико , что муниципальные органы часто лишены возможности проявлять инициативу во многих делах местного значения. Законодательство нередко подразделяет полномочия муниципальных органов на обязательные и необязательные. К первым относятся полномочия по вопросам, которым придается общегосударственное значение. Так, муниципалитеты обязаны поддерживать в порядке дороги, обеспечивать санитарное состояние населенных пунктов, противопожарную службу, содержать школы. Круг обязанностей муниципалитетов может быть расширен за счет полномочий, делегированных им вышестоящими властями. Возможность такого делегирования предусмотр ена, например, в США, Великобритании, ФРГ, Японии. Необязательными являются полномочия, реализуемые по собственному усмотрению муниципальных властей. Как правило, в их число входит осуществление различных видов обслуживания населения: создание муниципаль ных коммунально-бытовых предприятий, жилищное строительство, организация муниципального транспорта, газо- и электроснабжения, муниципальных больниц, библиотек, театров. Основными методами муниципальной деятельности являются регулирование, контроль и непосредственное управление муниципальным имуществом, предприятиями и учреждениями. Регулирующая и контрольная деятельность муниципальных властей в области местного хозяйств а и обслуживания населения в основном состоит в выдаче лицензий на право открытия и содержания магазинов, бытовых и зрелищных предприятий, торговлю спиртными напитками, занятия различными промыслами и т.п., в установлении правил торговли, застройки, благ оустройства, в планировке застройки населенных пунктов (выделение участков под жилищное, промышленное строительство, зеленых зон), в наблюдении за соблюдением природоохранительного законодательства. 240 В области охраны порядка к ведению муниципальных органов относится установление правил поведения в общественных местах, противопожарный и санитарный надзор. В ряде стран, например, в США, Канаде, Франции, муниципалитеты имеют собственную полицию. По вопр осам, не урегулированным вышестоящими властями, муниципалитеты могут издавать нормативные акты, как правило, подлежащие утверждению центральных органов или их агентств на местах. Многие из полномочий, отнесенных к сфере местного управления, принадлеж ат лишь крупным муниципалитетам - муниципалитетам провинций, больших городов и т. п. Компетенция муниципальных органов низовых звеньев (сельских общин, небольших городов) незначительна. Под непосредственным управлением муниципальных органов находятся составляющие муниципальную собственность предприятия, главным образом, в сфере коммунального хозяйства и бытового обслуживания и некоторая часть жилого фонда, а также школы, муниципальные б иблиотеки, парки, благотворительные учреждения. В ряде стран муниципалитеты ведают учреждениями здравоохранения, выплатой пособий по безработице и пенсий. В отдельных случаях муниципалитеты владеют промышленными предприятиями, в том числе и на паях с час тными компаниями (например, в ФРГ, Австрии). Многие из указанных видов муниципальной деятельности связаны с повседневными нуждами населения. Однако государством эти функции ограничиваются. В Великобритании, например, в 1934 году из ведения муниципалитетов была изъята выплата пособий по безработице, в 1940 году - назначение пенсий по возрасту, в 1948 году - управление больницами, газо- и электроснабжением; в 1965 году муниципалитетам, не владеющим муниципальным транспортом, было запрещено обзаводиться им. В 1974 году муниципалитеты полностью утрати ли остававшиеся в их ведении службы здравоохранения (поликлиники и др.), из их ведения было также изъято управление водоснабжением. В США только 2,1% городов с населением свыше 5 тыс. человек располагают муниципальным транспортом, 6,4% - ведают газоснабж ением, 19,1% - снабжением электроэнергией, 76% -владеют водопроводом, 60,5% - канализационной системой. 454 города не осуществляют ни одного из перечисленных видов обслуживания. В Великобритании, в Скандинавских странах, 241 16-1218 Австрии и некоторых других государствах муниципальное хозяйство более развито. Однако в той же Великобритании далеко не каждый муниципалитет владеет коммунальными службами. Во Франции владение городским транспортом, рынками, осветительной сетью является необязательным для муниципалитетов. В 1982 году законом о децентрализации в стране было осуществлено перераспределение управленческих функций и полномочий между центральными органами и территориальными коллективами в некоторых вопросах. Было несколько ра сширено участие региональных, департаментских и коммунальных органов в управлении экономическим развитием, здравоохранением, благоустройством, в охране окружающей среды, устранены наиболее жесткие формы централизованного контроля за деятельностью местных властей. Законодательство устанавливает довольно широкий круг полномочий региональных органов. К компетенции региональных советов относится региональное планирование, управление благоустройством, вопросы градостроительства, образования и профессионального обучени я, здравоохранения. В соответствующих масштабах в осуществлении этих функций участвуют также органы коммун и департаментов. Значительным своеобразием отличается компетенция областных советов в Италии. Эти советы обладают правом законодательствовать в вопросах, определяемых конституцией. К их числу относятся сельское хозяйство, использование природных ресурсов, общественные ра боты областного значения, дороги и транспорт, градостроительство, ярмарки и рынки, здравоохранение, работа социально-культурных учреждений, городская и сельская полиция, границы общин и др. Областные советы могут делегировать ряд своих управленческих пол номочий провинциям и общинам, а также оказывают финансовое содействие провинциальным и общинным советам в их осуществлении. Финансовая база органов управления складывается из их собственных доходов и дотаций из государственного бюджета. Главный источник собственных доходов муниципальных органов - налоги и сборы с населения. Они устанавливаются и взимаются муниципалитетами под контролем центральных органов. Основную долю платежей дает налог на недвижимое имущество (домовладения и хозяйст венные сооружения, земельные участки). Муниципалитеты устанавливают и другие 242 местные налоги, например, школьный, косвенные налоги на товары широкого потребления, как исключение - подоходный налог. Доходы от муниципального хозяйства обычно составляют в бюджетах органов местного управления незначительную долю. Доходы органов местного управления, несмотря на рост местных налогов, недостаточны для покрытия муниципальных расходов, особенно на строительные работы. По этой причине муниципальные органы широко прибегают к займам у финансовых корпораций, выплачивая им в качестве процентов по займам значительную часть своих доходов. Широкое распространение получила практика выделения муниципалитетам правительственных субсидий. В различных странах они, как правило, составляют от 15 до 50- 60% доходов местных бюджетов. По словам одного из видных специалистов местного управления С. Хью мза, помощь центрального правительства, подобно некоторым лекарствам, не дает больному умереть, но вместе с тем не выводит его из состояния инвалидности. Она порождает зависимость муниципального управления от центрального правительства, причем не только в финансовых, но и в политических вопросах. Характерным примером может служить реформа муниципальных финансов, проведенная в 1970 году в ФРГ. Согласно установленному порядку, муниципалитеты передают федеральному правительству более 40% поступлений от местного поимущественного и предпринимательског о налогов, получая взамен 14% поступлений от федерального подоходного налога. Таким образом, стабилизация муниципальных финансов достигается путем усиления зависимости мест от финансовой поддержки федеральной власти. § 4. Порядок формирования, структура и организация работы органов местного управления Муниципальные выборы. Органы местного управления состоят из выборных муниципальных советов (или собраний) и исполнительного аппарата. Порядок выборов в муниципальные советы регулируется специальными избирательными законами. В федеративных государствах их издание, как правило, относится к ведению законодательных органов субъектов федерации. 243 В странах с давними демократическими традициями установлен принцип всеобщего избирательного права при выборах в муниципальные советы. Однако этот принцип нередко нарушается сохранением различных избирательных цензов (особенно ценза оседлости). Пассивны м избирательным правом обычно пользуются лица, достигшие 21-25 лет. Как правило, не допускается избрание в муниципальный совет его служащих, лиц, объявленных несостоятельными должниками. В составе муниципальных советов низок процент рабочих, женщ ин, молодежи. Так, в Великобритании доля квалифицированных рабочих в муниципальных советах в 2 раза меньше, а неквалифицированных - в 20 раз меньше, чем их удельный вес в составе взрослого населения; 54% советников имеют возраст старше 55 лет, женщины со ставляют лишь 1/8 часть советников. Кандидат в советники должен прожить на территории муниципалитета не менее 12 месяцев до дня выборов или иметь на этой территории постоянную работу, либо быть владельцем или арендатором недвижимого имущества, находящего ся на территории муниципалитета. В больших масштабах наблюдается абсентеизм избирателей. Как правило в муниципальных выборах в таких, например, странах, как США, Англия, участвует от 25 до 60% избирателей. Порядок выдвижения кандидатов, формирования избирательных округов и определения результатов голосования в различных странах и даже в пределах одной страны, например, в США, отличается большим разнообразием. Распространенным способом выдвижения кандидатов является представление петиции, подписанной определенным числом избирателей. В США обычным методом первичного отбора кандидатов той или иной партии служат местные первичные выборы (праймериз). Существует три вида избирательных округов по выборам в муниц ипальные советы: одномандатные, многомандатные и, наконец, территория муниципалитета может составлять один многомандатный избирательный округ. Наиболее распространены многомандатные избирательные округа. В Великобритании, например, члены советов графств избираются по одномандатным избирательным округам, а округов - по одномандатным или многомандатным избирательным округам. Кандидаты в муниципальные советы выступают на выборах как представители политических партой и других организаций или как независимые . 244 В США и в некоторых других странах выборы во многие муниципалитеты проводятся на непартийной основе: все кандидаты баллотируются как "независимые" и партийные фракции в муниципальных советах формально отсутствуют. Для определения итогов выборов использую тся различные варианты мажоритарной и пропорциональной систем, причем заметно стремление к мажоритарным системам. Во Франции в коммунах используются два порядка избрания членов муниципальных советов в зависимости от численности населения коммуны. В коммунах с населением менее 3500 жителей выборы проводятся по мажоритарной системе в два тура. В коммунах с численность ю населения 3500 и более жителей используется порядок, в котором сочетаются мажоритарная и пропорциональная системы. Если в первом туре голосования за список кандидатов подано абсолютное большинство голосов, он получает половину мест; вторая половина мес т распределяется пропорционально числу полученных голосов между всеми оставшимися списками, включая список большинства. Если в первом туре не получено абсолютное большинство голосов, проводится второй тур голосования. В период между двумя турами допускае тся объединение списков кандидатов. Список, получивший в этом случае большинство голосов избирателей (абсолютное или относительное), получает половину мест. Вторая половина мест распределяется между всеми списками, как и в предыдущем случае. Генеральные советы департаментов избираются по мажоритарной системе в два тура голосования в пределах своего избирательного округа - кантона. Региональные советы - избираются на основе всеобщего и прямого избирательного права по списку в один тур по системе пропорци онального представительства. Каждый департамент региона выступает в качестве самостоятельного избирательного округа, в котором выставляются списки кандидатов от разных партий. Каждый из этих списков получает представительство в региональном совете, если число поданных за список голосов избирателей превысит 5% от общего числа голосующих. Следует отметить, что из принципа выборности муниципальных советов законодательство делает немало исключений, особенно в отношении формирования региональных органов. В США советы графств нередко составляются из представителей нижестоящих муниципальных вл астей. 245 Структура, компетенция и порядок деятельности муниципальных советов. Исполнительный аппарат. Муниципальные советы избираются на различные сроки. Так, в США период их полномочий 2, 3 или 4 года, в Великобритании - 4 года, причем в зависимости от вида сове та ежегодно переизбираются 1/3 советников или же раз в 4 года проводится переизбрание всего состава муниципалитета. Муниципальные советы Лондона избираются на 3 года. Во Франции советы коммун и генеральные советы департаментов избираются на б лет, причем через каждые 3 года переизбирается половина состава генерального совета. В Италии срок полномочий муниципальных советов - 5 лет, в ФРГ - 4 или 5 лет, собраний в Японии - 4 года. Для местного управления указанных стран в целом характерен небольшой численный состав муниципальных советов. Так, в США в эти советы избирается от 5 до 22 человек (в большинстве городов от 5 до 9) и как исключение - до 50 человек; в коммунах Франции - об ычно от 9 до 69 (в Париже - 163, Марселе -101, Лионе - 73), в Италии -от 15 до 80; в ФРГ -от 5 до 80 человек, в Великобритании -до 70-75, в Японии -от 12 до 100, а в муниципальные советы Токио и префектур -до 120 советников. Характерно, что в результате муниципальной реформы в Великобритании в 1972 - 1974 гг. число советников в графствах и округах уменьшилось примерно на 11,6 тыс., т. е. примерно на одну треть (в Англии и Уэльсе). Законодательство зачастую не устанавливает принципа сохранения заработной платы за членами муниципальных органов на время исполнения ими своих функций. Лица, избранные в состав муниципальных советов, ведут работу бесплатно (например, в ФРГ) или получают вознаграждение от муниципальных советов. Оплата муниципальных советников предусмотрена в Японии, США, Великобритании в виде ежегодных выплат определенной суммы или платы за посещение заседаний совета. Во Франции муниципальный совет может (но не обязан) у становить своим членам определенную плату. В большинстве рассматриваемых стран муниципальные советы юридически возглавляют муниципальный аппарат управления. К их ведению относится принятие местного бюджета, издание нормативных решений по вопросам, отнесенным к их компетенции и не урегулированным вышестоящими органами, установление местных налогов, разрешение вопросов о получении 246 займов и их расходовании, об использовании муниципальной собственности, в большинстве стран - формирование руководящих исполнительных органов муниципалитета и контроль за ними, назначение местных референдумов и некоторые другие дела. Особое положение зан имают муниципальные советы в США, где широко используется принцип деконцентрации муниципальных функций. Управление муниципальными школами, больницами, библиотеками, санитарным делом, водоснабжением, парками, противопожарной службой во многих случаях изъя то там из ведения муниципальных советов и осуществляется по специальным округам. Выборные или назначаемые органы специальных округов: управления, комитеты и т. д.- тесно связаны с администрацией штатов, не подчинены муниципальным советам. Зачастую происходит присвоение функций муниципальных советов исполнительными органами. В некоторых странах (например, в ФРГ) советы правомочны делегировать свои полномочия исполнительным органам. Нередко функции муниципальных советов сводятся к механичес кому одобрению проектов, подготовленных чиновниками. Многие действительно важные решения вырабатываются и проводятся в жизнь даже без ведома муниципальных советников. Основной формой работы муниципальных советов являются заседания, проводимые в сессионном порядке. Во Франции и Японии муниципалитеты собираются на очередные сессии 4 раза в год, а генеральные советы французских департаментов - дважды в год. Во Франции се ссия муниципального совета коммуны, посвященная принятию бюджета, длится 6 недель, прочие -до 15 дней, в Японии продолжительность сессий - не более недели. В Италии муниципальные советы должны собираться не реже двух раз в год. В Великобритании муниципал ьные советы графств собираются на очередные заседания ежеквартально, а другие советы - ежемесячно. В США заседания советов созываются еженедельно, раз в две недели или ежемесячно. Инициатива созыва внеочередных заседаний муниципальных советов, как правило, принадлежит мэру, группе советников (1/5, 1/3 и более), а в странах, где надзор за муниципалитетами осуществляют агенты центрального правительства - префекты, губернаторы, и эти м чиновникам. Следует отметшъ, что активность рядовых членов муниципальных советов нередко ограничивается различными запретами. Так, в Японии советники 247 не вправе вносить в совет проекты финансовых актов; проект решения может быть внесен советниками лишь, если он подписан не менее 1/8 членов совета. Заседания советов обычно носят открытый характер, но муниципалитет может принять решение о проведении закрытого заседания. Как общее правило, муниципальные советы образуют различные комиссии или комитеты - постоянные и временные. Так, в Великобритании 2/3 советов графств имеют до 9 комитетов и 1/3 - более девяти. В обязательном порядке образуются комитеты по вопросам образов ания, социальных дел и полиции. Однако в США муниципальные советы могут и не иметь комиссий. Функции комиссий носят главным образом подготовительно-совещательный характер, хотя в Англии, а также в США (при комиссионной форме организации исполнительного а ппарата) комиссии обладают и распорядительными правами. В Великобритании и некоторых других странах совет может объявить, что он заседает в качестве комиссии. В этом случае не применяется формальная процедура ведения заседания, удаляется публика. Таким о бразом создаются условия для обработкой советников при закрытых дверях с тем, чтобы добиться предварительного одобрения какого-либо спорного проекта. Видную роль в муниципальном управлении играет исполнительный аппарат. Он состоит из административных органов общей компетенции (коллегиальные исполнительные органы, мэры, управляющие) и органов отраслевой и специальной компетенции (департаменты, комитеты , бюро, инспектуры и т. п.). Административные органы общей компетенции занимают руководящее положение в отношении других звеньев исполнительного аппарата. Особенно большим влиянием в делах местного управления зачастую располагают мэры. Нередко они единолично решают вопросы найма и у вольнения муниципальных служащих, пользуются правом налагать вето на решения муниципальных советов, а также другими правами, которые фактически ставят их над муниципальными советами. В ряде стран, например, во Франции, ФРГ, Японии, мэры официально рассма триваются не только как высшие должностные лица органов местного управления, но и как представители центрального правительства, ответственные за исполнение порученных им государственных дел. 248 Структура исполнительного аппарата местного управления отмечена большим разнообразием. Сложность структуры муниципальной администрации в США является результатом различий в законодательстве штатов и известной самостоятельности муниципальных советов в решении вопросов устройства исполнительных органов. Характерной чертой организации аппарат а местного управления в США является принцип "сдержек и противовесов", укрепляющий влияние исполнительного аппарата. Так, ответственные муниципальные чиновники нередко избираются непосредственно населением, что обеспечивает им известную свободу рук в отн ошениях с муниципальными советами (например, в 3/4 городов с населением свыше 5 тыс. человек мэр избирается населением). Исполнительные органы общей компетенции имеются в США в городском управлении и в сельских общинах. В графствах подобные органы, как правило, отсутствуют. В городах США сложилось три основных типа устройства руководящих исполнительных органов. Во-первых, это так называемая система "мэр - совет", принятая в 3/5 городов с населением свыше 5 млн. человек, в том числе в крупнейших городах. Различаются муниципа литеты со "слабым" и "сильным" мэром. "Слабый" мэр избирается муниципальным советом. Он председательствует в муниципальном совете, осуществляет представительские и контрольные функции. Управление муниципальными делами совет обычно осуществляет через сист ему отраслевых комитетов, предложения которых принимаются без обсуждения. Система с "сильным" мэром более характерна для городского управления США, чем система со "слабым" мэром, типичная для прошлого века. "Сильный" мэр, как правило, избирается непосред ственно населением. Он единолично назначает и смещает ведущих муниципальных чиновников, ведает составлением и исполнением бюджета, имеет право налагать вето на акты муниципального совета, причем оно может быть преодолено лишь квалифицированным большинств ом голосов членов совета при повторном рассмотрении вопроса. В некоторых городах - Нью-Йорке, Филадельфии и др. - наряду с "сильным" мэром назначается в качестве главы администрации высокооплачиваемый управляющий менеджер. В более чем 44% городов с населением свыше 25 тыс. человек принята система "совет - управляющий". При этой системе мэр, 249 избираемый советом, не пользуется реальной властью. Его полномочия сводятся к председательствованию в совете, выполнению церемониальных функций. Полнота исполнительной власти сосредоточивается в руках управляющего, назначаемого специальной комиссией, которая для этой цели формируется советом. Управляющий обычно подбирается из числа лиц, имеющих соответствующую профессиональную подготовку. Он руководит всей муниципальной администрацией, назначает и смещает чиновников, дает совету рекомендации, как пр авило, получающие одобрение. Фактически совет лишен возможности направлять и контролировать действия управляющего, смещение которого обставлено значительными процедурными сложностями. В распространении системы "совет - управляющий" особенно сказывается с тремление к сильной исполнительной власти, через которую проще воздействовать на сферу местного управления. Следует отметить, что указанная система позаимствована рядом других государств (например, Швецией, Ирландией, ФРГ). Наименее распространенный тип городской администрации США - комиссионная форма управления: население избирает небольшой (обычно в составе 5 человек) "совет комиссионеров", каждый из которых возглавляет определенную отрасль местного управления. Разнобой в руководстве муниципальными делами при этой форме управления приводит к постепенному ее свертыванию: от нее отказался даже город Гальвестон, где она впервые была принята. Органами управления в графствах являются советы графств (советы попечителей, советы комиссионеров). Населением избираются также некоторые служащие графства - шериф, казначей и др. В тауншипах органами управления- являются советы, избираемые на собраниях жителей или по территориальным избирательным округам по обычной избирательной процедуре. В таунах в качестве органов управления действуют собрания всех взрослых жителей или представителей населения. Собрание избирает совет из 3-5 человек, действующий в к ачестве исполнительного органа. Выборными являются и некоторые служащие администрации тауна (клерк, казначей и др.). Значительным своеобразием отличается муниципальная организация Великобритании. Здесь муниципальные советы ежегодно избирают своих председателей, а в административных единицах, имеющих титул города, - мэров или лорд-мэров, 250 председательствующих на заседаниях советов и осуществляющих представительские функции. Мэры и председатели не оказывают серьезного влияния на работу муниципального административного аппарата. Руководство отраслями муниципального управления сосредоточено в руках комитетов, образуемых советом. Совет делегирует комитетам многие свои полномочия, причем лишь важнейшие решения комитетов нуждаются в одобрении совета. Весьма распространены комитеты по вопросам политики и ресурсов, которые осуществляют координац ионные функции в отношении прочих комиссий. Постоянные комитеты, создание которых является обязанностью совета (статутарные), формируются из числа членов совета, каждый из которых может входить сразу в несколько комитетов. В составе прочих комитетов може т быть до 1/3 лиц, не являющихся советниками. Д. Харвей и К. Худ отмечают, что "местное управление в Англии при всех его недостатках - это система комитетов, благодаря которой значительное число выборных советников имеет возможность непосредственно участ вовать в местном управлении"^. Большую роль в работе муниципалитета играет клерк - назначенный советом чиновник. Он направляет повседневную деятельность комитетов и чиновничьего аппарата. Организация муниципальной администрации во Франции характеризуется отсутствием в коммунах коллегиальных исполнительных органов. Мэр и его заместители избираются муниципалитетным советом из числа советников сроком на 6 лет. Мэр возглавляет исполнительны й аппарат муниципалитета и, кроме того, является представителем общегосударственной администрации. К его ведению относится назначение и смещение муниципальных служащих, составление и исполнение местного бюджета, проведение решений муниципального совета, председа-тельствование на заседаниях совета. Как представитель правительства мэр осуществляет регистрацию актов гражданского состояния, отвечает за проведение в жизнь законов и других общегосударственных актов, за обеспечение безопасности и порядка в ком муне, ведает муниципальной полицией. Исполнение тех или иных своих функций мэр может поручать своим помощникам, которых у него может быть от одного до двенадцати. Харвей Д. и Худ К. Британское государство. - М" 1961. - С. 253. 251 Генеральный совет департамента избирает из своего состава бюро и председателя совета сроком на 3 года. Главой департаментской администрации и исполнительным органом генерального совета является председатель. Он ведает исполнением решений генерального совета, осуществляет управление департаментским имуществом, распоряжается доходами департамента, руководит департаментской полицией. В регионах исполнительными органами региональных советов являются председатели региональных советов. Специфической особенностью местного управления в Италии является наличие у муниципальных советов коллегиальных административных органов общей компетенции - исполнительных джунт. Джунты избираются советами коммун, провинций и областей из числа советников. Они являются руководящими звеньями местной администрации. О своей деятельности джунта обязана сообщать на каждом заседании совета. Председатель областной или провинциальной джуты председательствует в совете, обнародует его акты, руководит повседневной а дминистративной работой. Совет коммуны избирает синдика, осуществляющего исполнительные функции и председательствующего в совете и в джунте. Синдик является высшим должностным лицом коммуны, а также представляет общегосударственную администрацию. Для ФРГ, как и для США, характерно существование нескольких типов муниципальной администрации. Система "совет - сильный бургомистр", принятая в Рейланд-Пфальце, в основном сходна с соответствующей системой США, однако бургомистр здесь избирается не насел ением, а общинным советом. . В Баварии и Баден-Вюртемберге совет избирает председателя, а бургомистр, располагающий значительными полномочиями, избирается населением. В Гамбурге, Бремене и, как правило, Гессене и Шлезвиг-Голыптейне советы избирают коллегиальные исполнительные органы - магистраты в составе 6-12 членов, включая бургомистра. Магистрат вправе отменять решения совета, а бургомистр - решения магистрата. Система "совет - управляющий" (общинный директор), особенно характерная для земель Нижняя Саксония и Северный Рейн-Вест фалия, повторяет в основных чертах соответствующую систему США. Управляющий назначается советом на срок от 8 до 12 лет. Он вправе приостанавливать решения совета. В уездах руководящими адми252 нистративными органами являются избираемые уездными советами управы в составе 5- 12 советников во главе со старостами. Кроме того, уездные советы иногда назначают управляющих, а в отдельных случаях управляющие избираются населением. В Японии муниципалитеты не имеют коллегиальных исполнительных органов общей компетенции. Глава местной администрации (в префектуре - губернатор, в общине - мэр) обладает значительной властью, ставящей его над муниципальным советом, и рассматривается как представитель правительства. Губернаторы и мэры, избираемые населением на четырехлетний срок, назначают и смещают руководящих чиновников муниципального аппарата, ведают составлением и исполнением бюджета, самостоятельно принимают решения по текущим вопро сам управления, вправе налагать вето на решения собрания, для преодоления которого необходимо большинство в 2/3 голосов членов собрания. Глава местной администрации, если сочтет необходимым, вправе взять на себя функции собрания. В случае возникновения р азногласий он может распустить собрание. Отстранить губернатора или мэра собрание может лишь большинством в 3/4 голосов. Споры между местными собраниями и их исполнительными органами могут разрешаться как в административном, так и судебном порядке. Для п остановки вопроса об отзыве губернатора или мэра избирателями требуется петиция, подписанная 1/3 избирателей. Наиболее стабильным и весьма существенным элементом местного управления является чиновничий аппарат - различные департаменты, бюро, комитеты и т. п. Ответственные чиновники местных органов назначаются и смещаются главой муниципальной администрации (мэром , управляющим, коллегиальным исполнительным органом) или советом. В ряде стран отдельные категории должностных лиц муниципалитетов избираются населением, что ставит их в независимое положение в отношениях с муниципальными советами. Эта система особенно р аспространена в США, где, например, в графствах путем выборов замещаются должности шерифа - руководителя местной полиции, коронера, выполняющего некоторые следственные функции, казначея и др. Казначей, клерк и некоторые другие чиновники городского управл ения в США избираются населением более чем в половине городов с населением свыше 5 тыс. человек. 253 В раде случаев установлен конкурсный порядок замещения должностей в муниципальном аппарате. В некоторых странах, например, во многих муниципалиггетах США, принята система, при которой партия, победившая на выборах, раздает муниципальные посты своим сторо нникам. Во многих странах широко распространены различные ассоциации служащих муниципальных органов. В современных условиях численность муниципальной бюрократии быстро возрастает, усиливаются ее позиции в механизме местного управления. Существующее в немногих странах (например, в 26 штатах США, в Японии) право отзыва выборных должностных лиц муниципалит етов избирателями в качестве средства влияния населения на местные дела применяется крайне редко. §5. Отношения органов местного управления с центральной властью Общими юридическими принципами взаимоотношений муниципальных органов с центральной властью является законодательное регулирование организации и деятельности муниципалитетов в сочетании с судебным и административным контролем за законностью их действий . Однако централистские тенденции в государственной жизни обусловили сильную зависимость муниципалитетов от правительства и всего бюрократического аппарата исполнительной власти. Механизм правительственного надзора за муниципалитетами различен. В унитарных государствах (Великобритания, Франция, Италия, Япония) этот надзор осуществляется центральным правительством. Так, в Англии муниципальными органами ведает министерство охраны о кружающей среды, во Франции и Италии -министерство внутренних дел, в Японии - министерство по делам местного самоуправления. Определенные надзорные функции в отношении муниципалитетов выполняют и другие министерства и центральные ведомства, в первую очер едь министерства финансов. В федеративных государствах муниципалитетами ведают, как правило, правительства субъектов федерации. Так, в США контроль осуществляют по соответствующим отраслям департаменты и другие административные органы штатов, в ФРГ - пра вительственный аппарат земель. Вместе с тем федеральные 254 правительства нередко в обход конституционных положений влияют на деятельность местных властей, пуская в ход различные программы финансовой помощи муниципалитетам, которую оказывают при условии выполнения правительственных требований. В ряде государств, например, в Италии, Японии, надзор за муниципальными органами в пределах крупных административно-территориальных единиц возлагается на специальных агентов центрального правительства, которые занимают ключевые позиции в местном управлен ии. Они наблюдают за всей деятельностью муниципальных органов, нередко подменяют их, могут применять к муниципалитетам карательные санкции, ведают вопросами местного управления, изъятыми из компетенции муниципальных органов. В некоторых странах, например, в скандинавских, в Великобритании и др., контроль за законностью финансовой и иной деятельности органов местного управления осуществляют специальные относительно независимые контролеры-обмудсманы, возбуждающие вопрос об отв етственности должностных лиц муниципалитетов за неправильное осуществление финансово-бюджетных и иных полномочий. Основными направлениями вмешательства правительства в дела муниципалитета являются: 1) прямое регулирование муниципальной деятельности; 2) контроль за работой муниципальных органов; 3) обеспечение финансовой зависимости муниципального управления от прави тельства. Административное регулирование деятельности муниципальных органов проявляется в двух формах. Во-первых, оно состоит в издании правительством и отдельными министерствами нормативных актов по вопросам организации и компетенции муниципалитетов. Таким образо м нарушается принцип подчинения муниципалитетов исключительно законодательной власти парламента. Для обхода этого принципа используются, в частности, институт делегированного законодательства. Нарушением указанного принципа является и практика издан ия правительственными органами таких инструкций по применению законодательства о муниципалитетах, которые далеко выходят за рамки законов, подвергают мелочной регламентации различные отрасли муниципального управления. 255 Другая форма административного регулирования заключается в том, что определенные акты и мероприятия муниципальных властей могут иметь место лишь с утверждения, одобрения либо предварительного разрешения правительственных органов или их полномочных агенто в на местах. К числу вопросов, по которым муниципалитеты не вправе принимать самостоятельные решения, относятся главным образом финансовые и общенормативные акты муниципалитетов, сделки с муниципальным имуществом, важнейшие организационные дела. Так, в В еликобритании утверждению министров подлежат акты муниципалитетов, содержащие общеобязательные предписания, акты о местных налогах и о получении займов, о застройке населенных пунктов. В Японии одобрению министерства по делам местного самоуправления совм естно с финансовыми органами подлежат муниципальные акты о местных налогах и по некоторым другим финансовым вопросам. Создание ряда административных органов и назначение на руководящие муниципальные должности в префектурах (например, в области образования, социального обеспечения) производится в Японии с одобрения или при прямом участии соответствующих министерств. Любые указания правительственных органов по вопросам, которые рассматриваются как делегированные муниципалитетам дела общегосударственного значения, являются для муниципальных властей обязательными. Однако вмешательство центра распространяется и на чисто местные дела. Одним из способов такого вмешательства служит дача муниципалитетам рекомендаций, которые обычно принимаются муниципальными властями без возражений. Правительства государств держат муниципальное управление под неослабным контролем. Формами контроля являются доклады муниципальных властей, ревизии отраслей муниципального управления, проводимые специальными инспекторами министерств и других администрати вных органов, представление муниципалитетами статистической информации. Зависимость муниципалитетов от правительственного аппарата обеспечивается и системой государственных дотаций выборному местному управлению, получившей развитие особенно с 30-х годов. В США эти дотации составляют примерно одну четверть 256 муниципальных доходов, в Англии сумма дотаций превышает размеры поступлений от местных налогов. Подчинение муниципальных органов правительству и его агентам на местах обеспечивается угрозой применения против муниципальных советов, их членов и служащих административных санкций. Такими санкциями являются роспуск муниципалитетов, принудительная отстав ка муниципальных советников, передача тех или иных полномочий муниципалитета правительственным агентам, отстранение мэров и муниципальных служащих от должности, наложение на них различных взысканий, отмена актов муниципальных органов. Так, возможность ро спуска муниципальных советов предусмотрена в законодательстве Франции, Италии, Японии. В Великобритании и Японии центральное правительство, а в США - правительства штатов могут изъять из ведения муниципалитетов и поручить своим чиновникам руководство дел ами местного управления, с которыми муниципалитет, по мнению вышестоящих властей, не справляется. В ряде государств, в первую очередь в Великобритании, существенным дополнением к административному надзору служит судебный контроль за соответствием решений муниципальных властей актам центральных органов. Обычно он осуществляется различными судебными ин станциями, например, в Англии - мировыми судьями, судами графств, высоким судом, палатой лордов, причем муниципальные акты могут быть оспорены в судебном порядке не только по инициативе частных лиц, но и государственных органов. Судебные санкции против м униципалитетов включают отмену их решений, признание их ничтожными и другие меры принудительного свойства. Судебный прецедент по муниципальным делам в США, Великобритании, Канаде и некоторых других странах трактуется как один из главных источников муници пального права. Такое судебное регулирование в конечном счете существенно ограничивает сферу муниципальной активности. Наиболее жесткий административный надзор над местным управлением существует в тех странах, где муниципальными органами ведают правительственные агенты на местах -префекты, губернаторы. В Японии функции префектов были расширены в 1956 году поправками к за кону о местном самоуправлении 1947 года. В Италии институт префектов был 257 17-1218 сохранен вопреки конституции 1947 года, которая его не предусматривает. Во Франции до недавнего времени опорой центра в контроле за деятельностью коммунальных и департаментских органов являлся префект департамента, наделенный широкими полномочиями, в том числе правом отстранять мэров, отменять решения коммунальных и департаментских советов. Префект к тому же выполнял функции главы департаментской администрации, был исполнительным органом совета департамента. Законом 1982 года пост префекта, история кото рого восходит ко временам Наполеона, был упразднен и представителем центральной власти в департаменте стал комиссар республики, назначаемый советом министров. Комиссар республики представляет в департаменте правительство и министерства, надзирает за соб людением законов и общественного порядка. Наиболее важные решения коммунальных советов и генерального совета департамента направляются комиссару, который, обнаружив нарушения законов, предлагает совету устранить их. В случае несогласия совета комиссар пе редает такой акт на рассмотрение административного трибунала. В определенных случаях административный трибунал еще до вынесения решения может по просьбе комиссара отсрочить исполнение акта на 48 часов. При обнаружении нарушений в местном бюджете, напри мер, его несбалансированности, игнорировании расходов, которые по закону являются для местных властей обязательными, комиссар обращается в орган финансового контроля - региональную счетную палату. Если палата согласится с мнением комиссара, в бюджет вно сятся исправления. Контроль за расходами местных властей осуществляют также финансовые инспектора, назначаемые министерством финансов. В Италии муниципальные советы и джунты обязаны в 8-дневный срок представить свои решения префекту провинции, который может отменить их в течение 20 дней. Префект может поручать чиновникам выполнение части или всех полномочий муниципального совета, вправе распускать муниципальные советы, отстранять мэров. Если мэр уходит в отставку вследствие выражения ему советом вотума недоверия, префект вправе назначить комиссию, временно выполняющую функции мэра. Контроль над муниципальными органами в провинции префе кт осуществляет совместно с провинциальной административной 258 комиссией, состоящей из чиновников, назначенных ценпральным правительством, провинциальных инспекторов и представителей совета провинции. В областях контроль за областными советами возложен на правительственных комиссаров. Принятые областным советом зако ны в пятидневный срок направляются правительственному комиссару на заключение. Правительство, получив заключение комиссара, сообщает об одобрении закона или отказе в одобрении. При отказе совет может повторно рассмотрел" вопрос. Если при повторном рассмо трении закон будет принят советом абсолютным большинством голосов, правительство может обратиться в конституционный суд, который разрешает вопрос о законности оспоренного акта областного совета. По представлению комиссара президент республики может р аспустить областной совет. В округах, на которые подразделяются земли в ФРГ, надзор за муниципальными органами осуществляют правительственные президиумы во главе с правительственным президентом, назначенным правительством земли и подчиненным министерству внутренних дел. Надзорные функции правительственного президента, хотя и не столь широкие, как функции французских префектов, обеспечивают окружной администрации руководящую роль в делах местного управления. Специфической особенностью замещения должности губернатора в Японии является выборность губернаторов. Губернатор избирается населением сроком на 4 года, причем он может и не быть членом муниципального совета префектуры. В обязанности губернатора входит в ыполнение функций управления, порученных ему центральным правительством, и надзор за всеми муниципальными органами в префектуре. Губернатор вправе отменять решения совета префектуры, назначать и смещать некоторых чиновников префектуральной администрации, налагать взыскания на мэров и сельских старост. Существенной гарантией повиновения выборных губернаторов центральному правительс тву является возможность их смещения распоряжением премьер-министра. 259 § 6. Основные особенности местного управления в странах Азии и Африки Построение и деятельность органов местного управления в странах Азии и Африки, прошедших этап колониальной зависимости, отражает характерные черты развития национальной государственности в этих странах, специфику социально-политической и экономической жи зни каждой из них. В ряде стран Азии и Африки в доколониальный период существовала самобытная государственная организация - действовали собрания населения, старейшины и т.п. В странах, сохранявших институты родоплеменной организации, также действовали различные традиционны е виды местного негосударственного самоуправления. С установлением в этих странах колониальных режимов прежние местные власти были либо упразднены и заменены колониальной администрацией^, либо превращены в орудие господства колонизаторов . В последнем сл учае колонизаторы стремились искоренить формы местного самоуправления, имевшие массовую основу, укрепить позиции родоплеменной аристократии, из среды которой вербовались преданные колониальному режиму кадры местных администраторов. Подъем национально-освободительного движения в колониальных и полуколониальных странах вынуждал колониальные державы искать более гибкие средства поддержания и укрепления своего господства. В некоторых колониях была осуществлена формальная либерализация отдельных институтов колониального режима, в том числе и в местном управлении. В частности, в Бирме, Гане, ряде других колоний было допущено существование выборных муниципальных органов, сельского самоуправления. Современные формы местного управления начали складываться в странах, освободившихся от колониального гнета, с победой национально-освободительных движений. Организация местных учреждений представляет в этих странах важный элемент национального государств енного строительства. ^ Например, в бывших африканских колониях Франции. ^ Указанный метод, характерный для так называемой косвенной системы колониального управления, практиковался, в частности, в бывших африканских владениях Великобритании. 260 При всем многообразии систем местного управления в странах, освободившихся от колониальной зависимости, в их развитии, в положении и функциях местных учреждений имеются некоторые общие черты. Во-первых, как правило, в этих странах создаются системы местного управления, основанные на принципах выборности местных органов, сочетания местных представительных учреждений с традиционными формами непосредственной демократии и различными самодеятельны ми организациями населения. Во-вторых, в отношениях общегосударственных органов и органов местного управления проявляются сильные централист-ские начала, выражающиеся, главным образом, в руководстве и контроле центральной государственной администрации и ее агентов на местах за деят ельностью органов местного управления, в организации и подчиненности исполнительного аппарата муниципальных органов. Централизм в делах местного управления обусловлен в странах, о которых идет речь, целым рядом факторов, таких, как необходимость борьбы с сепаратистскими движениями, с трайболизмом, стремление к аккумуляции денежных и материальных ресурсов для выполнения государственных программ, наконец, недостаток подготовленных кадров для местной администрации. Однако соотношение централизма и децентра лизации в организации управления на местах не остается неизменным, оно связано с экономическим и политическим положением этих стран. В-третьих, для местного управления стран, освободившихся от колониальной зависимости, характерно заметное развитие функций, связанных с решением экономических и социальных задач, особенно в сфере просвещения, здравоохранения, коммунального хозяйства и благоустройства, общественных работ. Процесс становления местных институтов национальной государственности в странах, освободившихся от колониальной зависимости, еще далеко не завершен. В ряде стран, например в Индии, этот процесс протекает в рамках долгосрочных программ, разработанных веду щими политическими партиями, правительственными органами. При этом в одних случаях проводятся коренные реформы местных учреждений, в других новые учреждения сочетаются с различными архаическими формами (например, в странах Тропической Африки иногда в сис тему местных органов включаются вожди племен). В конечном счете 261 складывание местного управления в освободившихся странах, как и всей национальной государственности, представляет собой арену острой борьбы, в ходе которой решается вопрос о направлениях дальнейшего развития этих стран. В указанных странах Азии и Африки имеются различные варианты организации местного управления. Так, в Индии согласно официальной программе конгрес-систского правительства развитие государственной организации на местах должно идти по пути усиления элементов децентрализации и выборных начал. Вопросы местного управления отнесены в Индии к компетенции штатов. Территория штатов подразделяется на округа, а последние, как правило, делятся на районы . Низовыми звеньями административно-территориальной системы являются города и сельские общины. Посл едние группируются в целях координации развития сельских территорий в блоки (в среднем по 17 блоков на округ). Органы местного управления действуют в округах, блоках, городах и сельских общинах. Орган сельского управления - панчаят - избирается, как прав ило, тайным голосованием сроком на 3 года. Органы местного управления блоков формируются из руководителей сельских панчаятов, входящих в блок, а округов - из глав органов управления блоков. В некоторых штатах органы управления блоков избираются путем пря мых выборов. Руководители органов управления сельских общин избираются либо самими панчаятами, либо населением, руководители органов управления блоков и округов - самими этими органами. В некоторых штатах председателями окружных органов управления являют ся по должности представители администрации штата - окружные комиссары. В городах действуют различные виды выборных органов во главе с мэрами, в крупных городах это генеральные советы, в прочих - муниципальные советы. Следует отметить, что определенная ч асть мест в органах управления блоков, городов и округов заполняется лицами, делегируемыми профсоюзными, кооперативными организациями, ассоциациями предпринимателей, назначенными в эти органы чиновниками государственной администрации, а также членами зак онодательных органов штата и федерации. Кроме *" В некоторых штатах созданы объединения округов в качестве опорной базы администрации штата. 262 того, резервируются места для представителей отсталых каст и племен. Руководство делами, отнесенными к их ведению, органы местного самоуправления осуществляют через свои комиссии и чиновничий аппарат. Деятельность органов местного управления находится под контролем администрации штатов и ее агентов - окружных комиссаров. Комиссарам подчинен аппарат местного управления в округах, районах, блоках и городах. Они могут распускать органы местного управлени я, направляют и координируют составление и исполнение местных планов и бюджетов. В штатах, где есть так называемые "зарегистрированные племена", губернаторы могут образовывать на территории их расселения автономные округа и районы с окружными и районными органами управления, состоящими частью из избираемых, частью - из назначаемых чл енов. Губернаторам принадлежат широкие полномочия по опеке над этими органами, в том числе право утверждения и отмены их решений, временного прекращения их работы и их роспуска. Отмеченная централистская тенденция в организации местного управления стран Тропической Африки может быть прослежена на примере Сенегала. Территория страны разделена на 7 крупных районов. Губернаторы и другие чиновники районной администрации являются слу жащими центрального правительства. Губернатор возглавляет районную ассамблею, избираемую населением. Районы подразделяются на округа, а последние на аррондишменты. Окружные коменданты и начальники аррон-дишментов также являются назначаемыми правительстве нными чиновниками. Выборных муниципальных органов в округах и аррондишментах нет. Низовыми ячейками системы местного управления служат в Сенегале сельские общины, объединяющие группы деревень. Контрольные вопросы к Главе XI 1 В чем состоят особенности местного управления и его органов, какую роль оно играет в механизме государства? 2. Расскажите об основных чертах административно-территориального устройства зарубежных стран, о системе органов местного управления США, Великобритании, Франции, ФРГ, Италии, Японии. 263 и особенности 3. Каковы основные функции и полномочия органов местного управления, как финансируется их деятельность? 4. Охарактеризуйте порядок формирования структуры органов местного управления. 5. Как строятся отношения органов местного управления с центральной властью? 6. Раскройте основные особенности местного управления в странах, освободившихся от колониальной зависимости. Глава XII КОНСТИТУЦИОННЫЙ ПРИНЦИП РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ (НА ПРИМЕРЕ США) В систему политико-правовых ценностей, выработанных в период двухвекового существования Соединенных Штатов Америки, входит значительное число принципов, лозунгов, правил, максим, заклинаний, заповедей и т.д. Одни из них играют чисто ритуальную роль, как, например, введенный конгрессом в 1956 г. национальный девиз США "За Бога, в которого мы верим", другие представляют собой конституционные принципы, как, например, "должная юридическая процедура". Разделение властей - известный с древнейших времен старей ший политический принцип, который непосредственно был заимствован у англичан в конце XVII столетия и с тех пор никогда не предавался забвению. "...Как в конституциях отдельных штатов, так и в "Статьях конфедерации" и - позднее - в Конституции Соединенных Штатов был воплощен ряд великих принципов, цель которых заключалась в том, чтобы гарантировать значительную степень народного суверенитета и не допустить роста тирании... Разделение законодательной, исполнительной и судебной сфер государственного управл ения препятствует сосредоточению власти и тем самым не допускает роста тирании" . С момента своего появления на американской почве разделение властей проделало длительный и сложный путь развития. Первоначально, в колониальный период, это был политический принцип, который фактически стал лозунгом в борьбе против британского колониально го гнета. После провозглашения независимости в 1776 г. разделение властей приобретает черты конституционного принципа, нашедшего свое практическое воплощение в основных законах 13 независимых штатов. Ко времени созыва в мае 1787 г. Филадельфийского конст итуционного конвента американцы не только были знакомы с теориями Д. Локка и Ш. Монтескье о 264 ^ Аптекер Г. Американская революция 1763 - 1783. - М.: Изд-во иностр. лит., 1962.-С. 294 265 разделении властей, но и имели обширный опыт практического применения этих теорий, преломленных в американском политическом сознании. Учредители Конституции 1787 г. положили в основу организации, компетенции и взаимодействия высших органов государственной власти - конгресса, президента и Верховного суда - свой собственный, американский вариант разделения властей, который впоследствии с тал именоваться системой "сдержек и противовесов". При этом сразу же нужно подчеркнуть, что учредители американской конституции никогда не помышляли о создании трех абсолютно независимых друг от друга властей, т.е. о создании некоего троевластия, возможн ого только в теории, но практически неосуществимого. Практическое воплощение принципа разделения властей фактически никогда не совпадало полностью с той моделью, которая была зафиксирована в конституции. Организация, структура и взаимоотношения трех ветвей единой государственной власти, как и вся политикоправовая надстройка, всегда находились в прямой зависимости от реальных политико-экономических и социальных отношений, от состояния американского общества, от насущных потребностей правящей элиты. На разных этапах развития американского общества система "сдержек и противовесов" имела конкретные специфические черты. Менялась фактическая и законная компетенция конгресса, президента и Верховного суда, появлялись новые виды отношений между этими орган ами, в ряде случаев существенно изменялось само положение высших органов государственной власти в системе "сдержек и противовесов". Однако сам принцип разделения властей никогда не переставал действовать, несмотря на весьма существенные потрясения верхне го эшелона американской государственности. Даже вопиющий уотергейтский скандал не вышел за рамки традиционной семейной ссоры. В этой связи уместно привести суждение известного историка профессора Н. Н. Яковлева: "Ломка копий происходила только среди "сильных" олигархической республики. Миллионы п ри сем присутствующих не могли оказать влияния на исход ристалища больше, чем зритель, сидящий перед телевизором, на развертывающееся перед ним действие... Произошло же очень простое с точки зрения американской политической теории - отсортировав фланги, система разделения 266 властей была вновь поставлена на ровный киль. Отныне, если обстановка в мире не претерпит крутых изменений, потребующих чрезвычайных мер, американский государственный корабль будет бороздить воды, руководствуясь старой лоцией - суммой политических идей , восходящих к "отцам-основателям" республики"^. Принцип разделения властей в своем практическом воплощении представляет собой структурно-функциональную определенность каждого из высших органов государственной власти, степень которой зависит как от его формально-юридического статуса, так и от фактическ ого размежевания функциональной и предметной компетенции. Иными словами, в целостной системе высших органов власти государства при режиме демократии каждый высший орган обладает определенной долей относительной самостоятельности по отношению друг к другу , а мера этой относительной самостоятельности есть мера демократизма всей политической системы в целом. Коротко говоря, разделение властей есть органическое выражение самой демократии. Они друг от друга не отделимы. Разделение властей полностью уничтожае тся только фашизмом, который представляет собой открыто террористический режим наиболее реакционных элементов. В предлагаемой читателю главе рассматривается не только зарождение и развитие теории разделения властей на Североамериканском континенте, но и ее практическая реализация. Главное внимание уделено современному механизму отношений взаимного влияния и контр оля в рамках системы "сдержек и противовесов" во всех основных сферах осуществления государственной власти в США, особенно взаимоотношениям исполнительной и законодательной ветвей власти, так как именно на них приходится наиболее важная часть государстве нной работы. Истоки современной политико-правовой идеологии США восходят к тем далеким временам, когда началась колонизация Северной Америки. Известно, что первые белые поселенцы появились на этом континенте в 1607 г., в 1619 г. была доставлена первая партия негров-р абов из Западной Африки. В 1620 г. к берегам нынешнего Массачусетса пристал знаменитый "Мэй-флауэр", на борту которого находилась группа английских *" США: Политическая мысль и история. - М.: Наука, 1976. - С. 12. 267 кальвинистов-пилигримов (102 человека), бежавших из Англии от религиозных преследований. В дальнейшем шел процесс нарастания потока иммигрантов как из самой Англии, так и из других стран Европы. Бурные события того времени - Английская революция, 30-летн яя война и другие - немало способствовали этому великому исходу. Что касается самой Англии, то из нее направлялись в Новый свет два основных потока иммигрантов, разных по численности и по своей политико-религиозной ориентации. Это, во-первых, религиозные сектанты, которые изгонялись из страны за свои убеждения правительствами Стюартов. Религиозные сектанты придерживались демократических взглядов, поддерживали парламент и Республику Кромвеля. Они селились главным образом в колониях Новой Англии. Второй поток - это аристократы англикано-католических исповеданий, которы е оседали в южных колониях и составили основу класса пяантаторов-рабовладельцев. Они были настроены роялистски и реакционно, особенно после казни Карла 1. Эти группы со временем стали носителями противостоящих друг Другу тенденций как в экономике, так и в политико-правовой области. Система британского колониального убавления в своих основных чертах сложилась к концу XVII столетия. К этому времени существовало 13 колоний, которые по их правовому статусу можно подразделить на три группы. Род-Айленд и Коннектикут имели хартии самоупра вляющихся колоний, что определяло их особое положение. Они фактически представляли собой своеобразные республики, поскольку все органы управления на их территории избирались. Пенсильвания, Делавэр и Мэриленд принадлежали частным владельцам. Остальные вос емь -Массачусетс, Нью-Гемпшир, Нью-Йорк, Нью-Джерси, Вирджиния, Северная Каролина, Южная Каролина и Джорджия являлись владениями британской короны. В этих колониях управленческие функции осуществлялись губернаторами, а роль нормоуста-навливающих учрежден ий играли двухпалатные законодательные собрания. Эти органы нельзя, конечно, считать представительными учреждениями в собственном смысле слова хотя бы потому, что их решения могли быть отменены королем через Тайный совет. Тем не менее следует отметить, ч то в отличие от французских и испанских колоний в Америке, управлявшихся сугубо военно-бюрократическими методами, в британских колониях были введены основы представительной формы правления. Колониальные же хартии 268 можно рассматривать как зародыши будущих писаных конституций. Американские колонисты привезли с собой английскую модель государства, сформировавшегося после "славной" революции 1688 г. Эти идеи определяли их отношение к своим собственным местным институтам управления. Однако английские идеи государства и права не т рансплантировались механически на американскую почву. В Новом свете складывались иные социально" экономические и политические условия. Главное состоит в том, что там никогда феодализм не существовал как общественно-эко" номическая формация. Само заселени е колоний осуществлялось прежде всего антифеодальными, буржуазными элементами, что определило специфически американский характер политико-правовой идеологии, особое отношение колонистов к государству и демократии. Политическое влияние плантаторов-рабовла дельцев закончилось вместе с их поражением в Гражданской войне. К началу американской революции колонии обладали значительным политическим опытом, выработали свои собственные политические ценности. Самое широкое распространение получили такие идеи, как вера в необходимость полного освобождения от британского колониал ьного гнета и создания собственной государственности. В этот же период формируются и декларируются такие элементы политической теории американской "модели демократии", как широкая выборность должностных лиц, "уважение к гражданским правам", веротерпи мость, индивидуализм, свобода частного предпринимательства, "равенство возможностей для всех свободных американцев". Теория разделения властей проникла в американские колонии вскоре после выхода в свет (1689 г.) "Двух трактатов о правительстве" Джона Локка. Восприимчивость американской буржуазии к идее разделения властей объясняется тем, что в британских колониях Северной Америки предреволюционного периода сложилась примерно такая же политическая ситуация, как в Англии конца XVII и во Франции середины ХУШ в . В предреволюционный период в сознании колонистов глубоко укрепилось недоверие к британскому государству, от которого они претерпели множество обид и несправедливостей. Британский король правил колониями (исключая Род-Айленд и Коннектикут) через своих аге нтов фактически бесконтрольно. Интересы самих 269 колоний при этом не брались в расчет. Все делалось для блага метрополии, т.е. для английской буржуазии и аристократии. Колонисты не могли полагаться на доброжелательное отношение к ним британского парламента, который редко вступал в конфликт с короной в сфере управления заморскими владениями в Новом свете. Этим объясняется чисто американское недоверие к монархии, страх перед ней. Монархия отождествлялась с тиранией. Допускалась лишь ограниченная монархия, когда между правителями и управляемыми существуе т договор, согласно которому правители осуществляют властные полномочия лишь до тех пор, пока они соблюдают интересы народа. "Сама концепция свободы,-пишет бывший генеральный атторней США Эдвард Леви (министр юстиции США.- А. М.), - истолковывалась в смы сле права народа на коллективное противодействие своим правителям. Английская революция 1688 г. рассматривалась как результат нарушения королем договора. После 1688 г. палата общин как институциональное выражение интересов одной части нации могла огранич ивать прерогативы палаты лордов и, что значительно важнее, короля"^. Сложившаяся к этому времени политическая теория колоний поставила под сомнение не только методы управления Англией ее американскими владениями, но и самою британскую политическую систему. Созрело убеждение, что колонии под британским владением и сама Бри тания страдают от морального распада того рода, который поразил античные республики перед их падением. Эдвард Леви повторяет широко распространенное в американской литературе убеждение, что в рассматриваемый нами период -предреволюционные десятилетия ХУШ столетия - "возникло также типично амбивалентное кальвинистское представление о том, что колонисты избраны всевышним для неповторимого величия и что они должны бороться, чтобы достигнуть его" . На этой мысли следует остановиться, так как она имеет прямое отношение ко всем последующим рассуждениям о судьбе теории разделения властей в США. В революционную эпоху и последующее столетие представление об избранности и исключительности Америки сочетал ось с убеждением в том, что она является "страной Надежды"; в современную эпоху это убеждение разделяют далеко не все. Теоретическое и практическое осмысление и конструирование системы разделения властей в Америке представляло собой противоречивый и неоднозначный процесс. Европейский государственный опыт и европейские теории использовались для создания такой модели разде ления властей, которая бы соответствовала представлениям об избранности и исключительности Америки. До бурных 70-х и 80-х годов ХУШ в. наиболее приемлемой для колоний оказалась теория Джона Локка, так как она соответствовала желанию американцев создать такую систему правления, при которой наиболее ненавистная им исполнительная власть, персонифицированн ая в британском короле и назначаемых им губернаторах, была бы лишена возможности перерастать в открытую тиранию. Согласно конструкции Д. Локка должны быть созданы три организационно обособленные власти: законодательная (предоставляемая парламенту) - прин имает законы; исполнительная (сосредоточенная в руках правительства) -претворяет законы в жизнь; и, наконец, союзная (федеральная. - А. М.) власть, которой предоставлены все внешнеполитические полномочия. Союзная власть должна осуществляться специально с оздаваемыми для этого органами. Что касается судебной власти, то она, по мысли Д. Локка, включается в состав исполнительной. Главное, что привлекало колонистов в локковской модели разделения властей, - это положение о неравноправности выделяемых им властей. Согласно Д. Локку, законодательная власть является верховной и повелевает всеми другими властями". Именно в законодательн ых собраниях американская политическая мысль видела в тот период гарантию от произвола исполнительной власти. Сама доктрина разделения властей рассматривалась как средство обуздания ненавистной исполнительной власти, ассоциировавшейся с британским ко ролем. Антибританская направленность этой доктрины предопределила слишком восторженное к ней отношение, поскольку она рассматривалась как панацея ото всех зол и как средство достижения самых сокровенных желаний. Таким образом, до 1776 г. разделение власт ей '" Columbia Law Review. - 1976. - Apr. - P.373. ^ Ibid. 270 " LOCKC 1. Second treaties of civil government. - N.Y" 1968. -Ch. 1.,-P. 134 -141. 271 было лишь лозунгом, политической теорией. Положение резко меняется, когда бывшие колонии становятся самостоятельными государствами и приступают к своему собственному конституционному и государственному строительству. 10 мая 1776 г., за несколько недель д о провозглашения независимости. Второй континентальный конгресс посоветовал всем колониям сформировать новые правительства, "которые бы в наибольшей степени способствовали счастью и безопасности их учредителей". Практическое воплощение локковских идей о верховенстве законодательной власти привело к непредвиденным последствиям, которые вызвали значительные изменения в политическом сознании американцев - уже не колонистов, а граждан независимых государств, поднявш их знамя революционной войны против британских колонизаторов. Созданные в штатах легислатуры захватили в свои руки огромные полномочия, во многих случаях полностью подчинили себе не только исполнительную, но и законодательную власть. Современники отмечал и, что легислатуры штатов переходного периода конфисковывали собственность, чеканили монету, взимали налоги, выносили приговоры, беспрерывно изменяли и пересматривали свои собственные законы. Короче говоря, законодательные власти штатов в ряде случаев ве ли себя подобно коллективным тиранам, нарушая и попирая все запреты чистой теории разделения властей. Томас Джефферсон в своих "Заметках о штате Вирджиния" дает следующую язвительную характеристику легислатур переходного периода: "В результате все полномочия управления - законодательные, исполнительные и судебные - оказались у законодательного корпуса. . .. И мало пользы для нас в том, что они избраны нами самими. Выборный деспотизм - это отнюдь не та форма правления, за которую мы боролись..."". Горький опыт законодательных бесчинств привел к тому, что политическая мысль штатов разочаровалась в локковской модели разделения властей с ее чисто британской концепцией верховенства парламента, которая является одним из основных постулатов британского контитуционализма вплоть до настоящего времени. Более привлекательной для американцев оказалась схема разделения властей, предложенная Шарлем Монтескье. В основе ее также лежала модель британской государственной системы, но настолько идеализированная, что она практически утратила сходство с оригиналом. Теория разделения властей Ш. Монтескье опиралась на опыт борьбы европейской буржуазии против абсолютима и была приспособлена к социально-политическим условиям Старого света. Ш. Монтескье считал, что свобода, под которой он понимал право делать все то, чт о дозволено законами, может быть обеспечена только в том государстве, в котором существует разделение властей. Схема разделения властей, изложенная Ш. Монтескье в его знаменитом сочинении "О духе законов", существенно отличается от того, что опубликовал Д. Локк в год рождения французского мыслителя. Монтескье различает три власти - законодательную, исполнительную и судебную, каждая из которых соответственно вручается органу народного представительства - парламенту, королю и судам (у Локка нет независимой судебной власти, есть власть союзная). Предполагалось, что каждая из властей имеет конкретного носителя: испо лнительная принадлежит аристократии, зздсонодательная - третьему сословию. Далее, Ш. Монтескье не допускал верховенства в какой-либо из властей. Власти совершенно равноправны и уравновешивают друг друга, дабы предупредить возникновение деспотизма, защити ть свободу. Ш. Монтескье писал по поводу обеспечения свободы и предупреждения деспотизма: "Политическая свобода может быть обнаружена только там, где нет злоупотребления властью. Однако многолетний опыт показывает нам, что каждый человек, наделенный влас тью, склонен злоупотреблять ею и удерживать власть в своих руках до последней возможности... Для того чтобы предупредить подобное злоупотребление властью, необходимо, как это вытекает из самой природы вещей, чтобы одна власть сдерживала другую... Когда з аконодательная и исполнительная власти объединяются в одном и том же органе... не может быть свободы... С другой стороны, не может быть свободы, если судебная власть не отделена от законодательной и исполнительной... И наступит конец всему, если одно и т о же лицо или орган, дворянский или народный по своему характеру, станет осуществлять все три власти"^. Для предупреждения тирании необходим динамичный механизм, препятствующий сосредоточению слишком большой власти в руках " Цит. по: The Federalist Papers. - N.Y" 1976. - P.I 14. 272 Montesquieu Ch. L'Esprit des Lois. - P., 1936. - Ch.XI. - P.3-6. 273 18-1218 какого-либо лица или органа. Эта мысль Ш. Монтескье была повторена в знаменитых "Комментариях" (1765) Блэкстона: "При всех тиранических формах правления... право принятия и применения законов вручается одному и тому же лицу или одной и той же группе лиц; где бы ни объединялись вместе эти две власти, там не может быть свободы"". Опыт применения конституций независимыми штатами привел американскую политическую мысль к убеждению, что нужна сбалансированная система разделенных властей, чтобы исключить возможность возникновения тиранического правления. Совершенно естественно, что ра звитие идеи создания "более совершенного союза" не могло происходить вне американских представлений о разделении властей. К моменту созыва Филадельфийского конвента фактически завершился процесс перерастания теории разделения властей в конституционный пр инцип, который в конечном счете воплотился в чисто американской практической схеме "сдержек и противовесов". В период, непосредственно предшествующий созыву Филадельфийского конвенгта 1787 г., американское политическое сознание характеризуется такими чертами, которые наложили неизгладимый отпечаток на всю деятельность Конвента. Совершенно четко и определенно вы разилась неудовлетворенность как опытом государственного строительства в штатах, так и междуштатными конфедеративными отношениями. Поиски более совершенных и удобных для правящей элиты систем организации власти для отдельных штатов и для той единой респу блики, которая должна была их объединить, велись в направлении создания чисто американского, приспособленного к местным условиям варианта разделения властей. От собственно британской концепции верховенства законодательной власти американцы отказались пол ностью. В воздухе носилась идея о равномерном распределении всех полномочий государственной власти между "тремя ветвями правительства". Доминирующим настроением было обуздание узурпаторских амбиций законодательной ветви власти. Об этом писали и говорили наиболее выдающиеся политические мыслители Америки того времени - Д. Мэдисон, А. Гамильтон и др. Цит. по: Phillips О.Н. Constitutional and administrative law. - L" 1978. -P.14. 274 В результате "переходного периода" сложились два главных теоретических подхода к организации всей системы построения органов государственной власти. Во-первых, сувереном является народ, а не институты власти, обладающие лишь теми полномочиями, которые де легировал им народ. Во-вторых, ни один из институтов власти не может быть единственным выразителем общей воли народа. Выразителем такой воли они могут быть только все вместе и в равной степени. Все ветви власти, таким образом, выражают волю народа по его уполномочию, в соответствии с присущими им функциями и в пределах, установленных писаной конституцией. Для надежной охраны общества от опасности установления тирании власть должна была быть распределена между "ветвями правительства". Кроме того, предполагалось создание системы взаимозависимости, обеспечивающей взаимный контроль с целью предупреждения злоу потреблений. Горизонтальное распределение властных полномочий между ветвями национального правительства - законодательной, исполнительной и судебной - дополнялось вертикальным разделением власти, что предполагалось федеративной формой государственного устройства; в се, что не входило в сферу полномочий Союза, оставалось за штатами и народом. Анализ текста Конституции США и его многочисленных комментариев и толкований позволяет прийти к заключению, что в нем речь идет не о классическом разделении властей. Власть как таковая предполагается единой, разделяются, разграничиваются лишь властные по лномочия. Единство власти выводится из концепции единого суверенитета, который теоретически пребывает в народе. Американские государственные деятели, отцы-учредители конституции отнюдь не стремились к теоретически безупречной и логически последовательной конструкции разделения властей. Американский вариант системы разделения властей основан не столько на теоретиче ском наследии, сколько на опыте колониального периода и самостоятельного государственного строительства независимых штатов с 1776 по 1787 г. Концепция единства государственной власти нашла свое выражение в торжественной формуле преамбулы к конституции, в которой сформулированы цели принятия Основного закона: "Мы, Народ Соединенных Штатов, в целях образования более совер275 шейного Союза, установления Правосудия, обеспечения внутреннего Спокойствия, укрепления совместной обороны, содействия всеобщему Благоденствию и дарования Благ Свободы нам самим и нашему Потомству торжественно принимаем и устанавливаем эту конституцию дл я Соединенных Штатов Америки". Любопытно отметить, что с точки зрения строго семантической конституция знает только две власти. Так, ст. П (разд. 1) устанавливает: "Исполнительная власть принадлежит президенту Соединенных Штатов Америки". В ст. Ш (разд. 1) говорится: "Судебная Власть Соединенных Штатов принадлежит одному Верховному суду и таким нижестоящим судам, которые конгресс может время от времени предписывать и устанавливать". В то же время ст.1 (разд. 1) гласит: "Все установленные здесь законодательные полномочия (курсив мой. - А. М.) принадлежат конгрессу Соединенных Штатов, который состоит из сената и палаты представителей"^. Таким образом, в Основном законе речь идет только о двух властях: исполнительная вручается президенту, а судебная -Верховному суду и другим нижестоящим федеральным судам. Что же касается конгресса, то он строго по букве конституции является носителем зак онодательных полномочий, а не обладателем законодательной власти. Вряд ли можно считать формулу ст. 1 простой случайностью или редакционной погрешностью. С известной степенью вероятности можно утверждать, что в формуле этой статьи нашли свое выражение го сподствовавшие в то время настроения - боязнь возможной тирании законодательной ветви власти. Разграничение функциональной компетенции между тремя ветвями власти осуществлено в конституции в весьма общих чертах. Учредители конституции исходили из того, что сами понятия "исполнительная власть" и "судебная власть" предполагают соответствующие им фу нкциональные назначения -исполнение законов и осуществление правосудия. Что же касается предметов правового регулирования этих двух ветвей власти, то о них не сказано ни слова. Исключение конституция делает только для конгресса, которому вручаются законо дательные полномочия, ^ Все ссылки даются на официальное издание: The Constitution of the United States of America. - Wash., 1976. 276 но который формально не получил от Основного закона статуса носителя законодательной власти. Разд. 8 ст. 1 конституции содержит перечень предметов правового регулирования, относящихся к предметной компетенции конгресса как высшего органа государственной власти, наделенного законодательными полномочиями. Кроме того, в разд. 9 ст. 1 дается перечен ь особых изъятий из компетенции конгресса (запрещение приостановки действия Habeas Corpus в мирных условиях, запрещение принятия биллей об опале и законов, обладающих обратной силой, запрещение жалования дворянских титулов и некоторые др.). Ряд ограничен ий предметной компетенции конгресса содержит в себе Билль о правах, который явился существенным дополнением первоначального текста конституции. Так, поправка 1 гласит: "Конгресс не должен издавать никаких законов, касающихся установления какой-либо религии или свободного ее исповедания или ограничивающих свободу слова или печати, или право народа мирно собираться и обращаться к правительству с петициями о возмещении вреда". Известные ограничения налагает на конгресс и знаменитая Х поправка: "Полномочия, не делегированные Соединенным Штатам настоящей конституцией, а также те, осуществление которых не запрещено ею Штатами, сохраняются соответственно за Штатами или народом". Если изначальная идея разделения властей, заимствованная у мыслителей прошлого, не нашла детального выражения в тексте конституции, то американская идея "сдержек и противовесов" разработана весьма основательно во всех ее проявлениях. Система "сдержек и противовесов", положенная в основу организации и функционирования центральных органов государственной власти США, покоится на следующих основополагающих началах. Во-первых, все три ветви власти имеют различные источники их формирования. Носитель законодательной власти - конгресс -состоит из двух палат, каждая из которых формируется особым образом. Палата представителей избирается народом, иными словами, избирател ьным корпусом. Сенат - легислатурами штатов. Носитель исполнительной власти - президент - избирается косвенным путем, коллегией выборщиков, которые в свою очередь избираются народом. Что касается носителя судебной власти - Верховного суда, то он формируе тся совместно президентом и сенатом. 277 Во-вторых, все органы государственной власти согласно конституции имеют различные сроки полномочий. Палата представителей избирается на два года. У сената нет установленного срока полномочий, так как его состав обновляется каждые два года на одну треть п утем перевыборов. Президент избирается сроком на четыре года, а члены Верховного суда занимают свои должности пожизненно. Установление конституцией различных источников формирования и сроков полномочий для носителей законодательной, исполнительной и судебной властей должно было, по мысли учредителей Основного закона, привести к двум важным результатам: обеспечить соответств ующие ветви власти определенной самостоятельностью по отношению друг к другу и предупредить одновременное обновление их состава, т.е. добиться устойчивости и преемственности в верхнем эшелоне американской федеральной государственной машины. В-третьих, авторы системы "сдержек и противовесов" ставили цель создать такой механизм, в рамках которого каждая из ветвей власти имела бы возможность нейтрализовать узурпаторские поползновения другой. В соответствии с этой идеей конгресс получил право о тклонять законопредложения президента (включая финансовые), которые он может вносить через свою креатуру в палатах. Сенат может отклонить любую кандидатуру, предложенную президентом для занятия высших федеральных должностей, поскольку в силу процедуры по лучения "совета и согласия" необходимо квалифицированное большинство в две трети голосов верхней палаты. Конгресс, наконец, может привлечь президента к ответственности в порядке импичмента и отстранить его от должности до истечения срока его полномочий. Важнейшим конституционным средством воздействия президента на конгресс является отлагательное вето. Если президент мотивированным посланием отказывает в утверждении законопроекта или резолюции, одобренных обеими палатами конгресса, то возражение главы го сударства может быть преодолено только в том случае, если такие билли или резолюции будут повторно одобрены квалифицированным большинством обеих палат (для утверждения биллей и резолюций в обычном порядке требуется простое большинство обеих палат) . Носитель судебной власти - Верховный суд - формировался совместно президентом и конгрессом. Члены Верховного суда 278 назначаются президентом "по совету и с согласия сената", т.е. с одобрения двух третей присутствующих сенаторов при наличии кворума. Формально Верховный суд учреждался как высшая апелляционная инстанция и как суд первой инстанции по определенной категории дел, перечень которых содержался в ст. Ш конституции. Фактически конституция содержала условия для наделения Верховного суда правом конституционного надзора, что позволяло ему ограничивать законодательную деятельность конгресса и нормоустанавливающую де ятельность президента. Досрочное отстранение судей Верховного суда от должности могло быть осуществлено в соответствии с процедурой импичмента. Следует принять во внимание то обстоятельство, что в системе "сдержек и противовесов" наиболее мощные средства противодействия были нацелены на законодательную ветвь власти. Это нашло свое выражение не только в том антиконгрессистском инструментарии, кот орый конституция предоставила в распоряжение президента и Верховного суда. В самом конгрессе верхняя палата - назначаемый легислатурами штатов сенат - была уравнена в правах с выборной палатой представителей, чтобы сдержать в случае необходимости ее ради кальные поползновения. Подобные предосторожности, как уже было сказано, объяснялись страхом учредителей конституции перед возможностью установления тиранической диктатуры народного собрания. Система "сдержек и противовесов" должна была не только предупредить узурпаторские тенденции одной из трех ветвей власти, но и обеспечить, стабильность государственно-правовых институтов и непрерывность функционирования самой государственной власти. Созданная Конституцией 1787 г. государственная система представляла собой конечный результат порою противоречивых политических и экономических тенденций, практического опыта и теорий. Даже спустя полтора с лишним столетия критически мыслящие американские ученые, политики, юристы не могут дать однозначного ответа на вопрос о системе "сдержек и противовесов": "Что должно было в конце концов возникнуть из этих напряжений между свободой и властью, между обществом и его инструментами правления. В известном смысле - это политический стиль, способ решения и рассмотрения государственных дел, в котором будут превалировать определенного рода двойственности: прагма279 тический идеализм, консервативный либерализм, упорядоченное насилие и умеренное возмущение"^. Сочетание в системе "сдержек и противовесов" таких противоречивых начал, как разделенность и единство, при котором формально независимые ветви власти являлись одновременно интегральными частями единого федерального правительства, поражали воображение не только современников конституции, но и отдаленных потомков ее учредителей. Так, член Верховного суда Д. Джексон писал: "...в то время как конституция распыляет власть для лучшего обеспечения свободы, она также предполагает такую практику, которая интегри рует разделенные власти в работоспособное правительство. Она предписывает учрежденным ею властям раздельность, но и взаимозависимость; автономию, но и взаимодействие"^. Значительный интерес с точки зрения обоснования системы "сдержек и противовесов" и ее последующей эволюции представляют взгляды А. Гамильтона на Верховный суд США и на всю американскую систему в целом. А. Гамильтон излагает эти взгляды в № 78 "Федералист а". Содержащаяся в конституции схема судебной власти обладает, как пишет А. Гамильтон, тремя основными особенностями, определяющими ее отношения с законодательной и исполнительной ветвями власти. Во-первых, установленный конституцией способ назначения федер альных судей предполагает участие в этой процедуре президента и сената. Во-вторых, судьи занимают свои должности фактически пожизненно, так как формула "пока ведут себя хорошо" означает возможность досрочного отстранения от должности только в соответстви и с процедурой импичмента, что весьма проблематично. Наконец, в качестве третьей особенности судебной власти А. Гамильтон называет разделение судебных полномочий между различными судами и установление взаимоотношений их друг с другом. А. Гамильтон считает, что требование хорошего поведения для определения срока пребывания судей в должности "является барьером против вторжений и притеснений со стороны представительного органа" . Он пишет далее, что судебная власть по самой природе ее функций наименее опасна для политических прав, установленных конституцией Для обоснования своего тезиса А. Гамильтон приводит следующие аргументы: "Исполнительная власть не только распределяет почести, но и держит в своих руках меч общес тва; легислатура не только распоряжается казной, но и предписывает правила, регулирующие порядок осуществления каждым гражданином его обязанностей и прав. Судебная власть, напротив, не оказывает влияния ни на меч, ни на казну, не распоряжается ни силой, ни богатством общества; она вообще не предпринимает никаких активных и решительных действий... Она только осуществляет правосудие"^. Продолжая свои рассуждения о слабости судебной власти, А. Гамильтон выдвигает дополнительные аргументы: она не может успешно атаковать другие ветви власти, она с трудом может защитить себя от посягательств с их стороны, она не может угрожать "общей свобо де народа". В то же время судебная власть подвержена опасности со стороны исполнительной и законодательной властей, особенно в том случае, когда две последние объединятся. Наиболее надежной гарантией от подобного рода посягательств является, по мнению А. Гамильтона, "непрерывность пребывания в должности", т.е. несменяемость судей. "Это качество может поэтому справедливо рассматриваться как неоценимый ингредиент в конструкции (судебной власти), а также в значительной степени как цитадель публичного право судия и публичной безопасности"^. А. Гамильтон глубоко убежден в том, что независимый суд необходим для той системы власти, которая установлена конституцией, поскольку только суд может признать недействительными акты законодательной власти, нарушающие введенные конституцией запреты (запр ещение биллей об опале, законов, имеющих обратную силу, и т.д.) . Затем автор 78 номера "Федералиста" прямо формулирует идею общего конституционного надзора, осуществляемого судебной властью. Рассуждения А. Гамильтона о необходимости наделения Верховного суда полномочиями общего конституционного надзора сводятся к следующим основным положениям. Конгресс обладает полномочиями, делегированными ему народом, поэтому он должен "°lbid., р. 143. "' lbid.,p. 143-144. 281 " Kammen М. People of paradox. -N.Y., 1972. - P. 165. " Yomigstown Sheet and Tube Co. v. Sawyer, 343 U.S. 579, 635 (1952). "" The Feferalist. - №10. 280 действовать только в рамках Консттуции в строгом соответствии с ее духом и буквой. В то же время конгресс не может быть судьей своих собственных конституционных полномочий, границ, в пределах которых он может осуществлять федеральную законодательную влас ть. Сама конституция ничего об этом не говорит, но логически можно заключить, что именно суды должны быть посредником между народом и конгрессом. Если "ни один законодательный акт, противоречащий конституции, не может быть действительным", то кто же долж ен установить его недействительность? Только Верховный суд, отвечает А. Гамильтон, и именно на него должна быть возложена обязанность поддержания легислатуры в рамках установленных для нее полномочий. Конституция должна рассматриваться судами как Основной закон страны, поэтому суды следует наделить правом толкования законов, т.е. установления их подлинного смысла и соответствия конституции. Тот акт легислатуры, который противоречит Основному закону, п ризнается судами недейстаительным. "Констяпуция должна быть предпочитаема закону, намерения народа - намерениям его агентов". А. Гамильтон предупреждает читателя, что из его рассуждений ни в коем случае нельзя сделать заключения о превосходстве судебной власти над законодательной. Эти рассуждения "предполагают, что власть народа выше обеих названных властей". Далее он пишет: "Когда воля легислатуры, объявленная в ее статутах, приходит в противоречие с волей народа, объявленной в конституции, судьи должн ы руководствоваться последней, а не первыми. Они должны регулировать свои решения основными законами, а не теми, которые основными не являются"". Вне всякого сомнения аргументы А. Гамильтона были хорошо известны Джону Маршаллу, под председательством которого Верховный суд США в своем знаменитом решении Мэрбюри против Мэдисона (1803 г.) сформулировал положение о том, что "суд заседает для того, что бы применять предписания конституции так, как он их понимает, и может отменять акты конгресса, противоречащие верховному праву"^. Созданная на основе Конституции 1787 г. система организации верховной государственной власти, известная как система "сдержек и противовесов", отнюдь не являлась эпигонским претворением в жизнь старой теории разделения властей. Она представляла собой организационное выражение и конституционное закрепление интересов правящей элиты и реального политического опыта колониального и революционного периодов. Эта система ставила своей целью создание сильного национального правительства, способного обеспечить единство республики, гарантировать внешнюю безопасность и внутреннее спокойствие для последующего развития американского общест ва. В современных США (как почти во все периоды их истории) проблема разделения властей, иными словами, система "сдержек и противовесов", находится в центре внимания юристов, политологов, историков, социологов, публицистов. Сама по себе популярность этой про блемы, обращение к ней при всех кризисных ситуациях свидетельствуют о жизненности и значимости этого принципа. Известный американский ученый-административист Дж. Харт писал четыре десятилетия тому назад: "Если все дороги ведут в Рим, то все вопросы американского управления рано или поздно сводятся к разделению властей"^. Подобное положение вполне естественно, так как в США всегда, с теми либо иными деформациями, существовал и существует режим демократии, при котором всегда сохраняется определенная степень относительной самостоятельности высших органов государственной власти, теоретически являющихся носителями ра зделенных властей. Эти органы как составные элементы целостной общественной системы находятся в отношениях взаимозависимости, а присущая им структурно-функциональная автономия в определенной степени есть мера демократизма всей политической системы. Тольк о фашизм и иные авторитарные режимы полностью снимают вопрос о разделении властей. Система "сдержек и противовесов", заключенная в американской конституции, развивалась, приспосабливаясь к меняющимся социальным и политическим условиям, как и все американское право. Не следует забывать, что эта система была создана тогда, когда США были небольшим - 3 млн. населения - ^ Цит. по: Никеров Г.И. Административное право США. - М.: Наука, 1977. - С.46. 283 " Ibid. р.145. " Lieberman J. К. Milestones! - N.Y., 1976. - P.83. 282 государством, освободившимся от колониальной зависимости. Сейчас же она действует в стране с 260 млн. населением. Американский историк Артур М. Шлезинджер в предисловии к своей нашумевшей книге "Имперское президентство" писал, что в американской политической истории вечной проблемой остается вопрос о том, "как правительство, основанное на разделении властей, можно б ыло заставить работать"^. А. Шлезинджер не без иронии замечает, что отцы-основатели, будучи добрыми нью-тонианцами, уповали на то, что задуманный ими механизм сдержек и противовесов будет работать в силу инерции. Однако история показала, что этот механиз м функционирует не благодаря действию сил инерции, а вследствие его изменчивости и приспособляемости. Он видоизменялся, по словам Вудро Вильсона, "под давлением жизни". Вся история эволюции системы сдержек и противовесов вращается вокруг конфронтации исполнительной и законодательной властей. Однако, несмотря на серьезные колебания, главной движущей силой почти всегда оставалась президентская власть. В конечном счете из всех внутрисистемных конфликтов, даже терпя порою поражения, она выходила всегда лучше вооруженной для дальнейших схваток. При этом не следует драматизировать конфронтаций Белого дома и Капитолия, так как эти конфронтации никогда не приводили ни к каким значительным социальным изменениям. Система разделения властей модифицировалась, интегрируя в себя последствия всех конфликтов. Можно согласиться со следующим высказыванием профессора Калифорнийского университета Дэвида Фронмайера: "Если доктрина разделе ния властей должна быть эффективно осуществлена, она должна рассматриваться не как техническое руководство для судебной тяжбы, а как цель для институционного действия" . А это институционное действие имело одно главное направление - усиление исполнительн ой ветви власти. Система "сдержек и противовесов" не могла работать как коллегия абсолютно равноправных триумвиров, поскольку конфликты и неравенство были интегрированы в нее создателями с самого начала. Считалось, что сам принцип разделения властей предполагает определе нное состояние напряжения между ветвями власти для поддержания равновесия всей системы. Как сказал в одной из своих лекций А. Шлезинджер, сама доктрина разделения властей создает "постоянную партизанскую войну"" между исполнительной и законодательной ветвями власти". Но все это для преодоления " тиранических тенденций. Однако тот же А. Шлезинджер во время "уотергейтского кризиса" писал по-другому: "Метафора о правительстве как организме имела также свои трудности. Но опыт довольно быстро показал, что система "сдержек и противовесов" вовсе не будет работать, если одна из трех ветвей не возьмет на себя инициативу, и что она будет работать лучше, подчиняясь сильному президентскому руководству. Такое руководство было необходимо для преодоления тенденции к инертности. Это позволило Американской р еспублике должным образом встретить великий кризис в ее истории. Это породило также постоянное напряжение между президентской властью и другими ветвями правительства. А в наше время это вызвало появление концепции о президентской власти настолько подозри тельной и авторитарной, что это предполагает коренную трансформацию традиционного государственного строя. В последние годы президентское первенство, столь неоценимое для поддержания политического порядка, превратилось в президентское верховенство. Консти туционное президентство... стало имперским президентством.. ."^. Известный американский историк Барбара Такмэн писала по этому поводу следующее: "Американская президентская власть стала гораздо большим риском, чем она того стоит. Пришло время серьезно подумать о замене ее правлением кабинета или какой-либо другой форм ой разделенной исполнительной власти... Единственный способ переделать президентство и сократить риск осуществления бесконтрольной и безответственной верховной власти мошенником, простаком или деспотом - это разделить власть и ответственность. Изменение конституции не находится вне пределов наших возможностей"^. Относительно пересмотра действующей конституции многие скептики высказывают суждение, что вряд ли в современных США Schlesinger А" De Groin A. Congress and the presidency. - N.Y., 1967. - Schlesinger А. М" Jr. The imperial presidency. - N.Y., 1974. - P.9. " bregon Law Review, 1979, Spring. - №3. -P.220. 284 P.3. ^ Schlesinger A. М., Jr. Op. Cit., p. 10. "" The International Herald Tribune. - 1974, Sept, 24. 285 можно найти людей, которые бы составили лучшую коллегию, чем Филадельфийский конвент. Говорят, что таких людей сейчас нет ни в конгрессе, ни в Верховном суде, ни в университетах. Американская политико-правовая теория безоговорочно признает, что современная фактически действующая система разделения властей далеко ушла от первоначальной модели последней четверти ХУШ в. Однако из этого вовсе не следует, что хрестоматийная конституци онная схема полностью утратила свое значение. При разрешении многочисленных противоречий и конфликтов, возникающих в рамках реального механизма "сдержек и противовесов", ученые и политические деятели всегда обращаются к авторитету конституции, доискиваяс ь скрытого смысла ее лапидарных положений. "Исследование нынешнего состояния конститу-ионных концепций в Соединенных Штатах есть нечто большее, чем академическое упражнение в ностальгии"(tm). Многие американские ученые и публицисты убеждены, что эта доктрина основана на идее о том, что правительственные институты обладают раздельными, отличающимися друг от друга функциями, организацией и полномочиями, но действуют они для достижения общих цел ей, закрепленных в преамбуле к конституции. Границы между сферами полномочий соответствующих ветвей власти весьма подвижны, изменчивы, относительны. Отсюда делается вывод о бессмысленности толкования разделения властей как совокупности герметически закры тых и изолированных друг от друга функциональных категорий правительства. Развитие системы "сдержек и противовесов", взаимоотношений составляющих ее институтов определяется социально-экономическими категориями, но свое внешнее выражение оно находит в борьбе двух основных тенденций. Исполнительная власть стремится к расширению своих полномочий, активизации политической инициативы и концентрации руководства. Законодательная власть проявляет тенденцию к сужению своих фактических полномочий, отказу от политической инициативы и распылению руководства, что находит свое выражение в независимости многочисленных постоянных комитетов и подкомитетов конгресса. Переливание полномочий из одного конституционного сосуда в другой, на практике из Капитолия в Белый дом, отнюдь не всегда было и является результатом узурпации. Чаще всего конгресс сам делегировал принадлежащие ему конституционные полномочия главе исполнительной ветви власти. В американской литературе и судебных решениях не раз выдвигались доктрины о том, что всякая делегация противоречит самой идее разделения властей. В подтверждение этих доктрин приводится сформулированное Джоном Локком правило: делегированная власть не мож ет быть делегирована. Поскольку же согласно официальной конституционной теории законодательные полномочия делегированы конгрессу народом, то конгресс не может уступить их никому. Но американская практика никогда не была связана теорией, мешающей этой пра ктике добиваться желаемого. Судебная политика в этом отношении фактически сводится к разрешению делегации в каждом конкретном случае. В своих решениях суды не столько заняты проблемой законности делегации законодательных полномочий, поскольку это предпол агается, сколько установлением объема полномочий и пределов их осуществления. Еще раз следует подчеркнуть, что огромная часть полномочий президента была предоставлена ему не конституцией, а законодательством конгресса, который далеко не всегда делал это под нажимом главы исполнительной ветви власти. "Полномочие конгресса, - ирониз ирует Д. Фронмайер, - подобно девственности, никогда само не теряется, редко забирается силой и почти всегда отдается добровольно"^. Прежде чем перейти к рассмотрению конкретного механизма взаимного воздействия исполнительной и законодательной властей друг на друга в рамках системы "сдержек и противовесов", необходимо определить в общих чертах роль судебной власти в деле фактического размежевания полномочий президента и конгресса. В американской правовой теории считается аксиоматическим положение о том, что конгресс и президент сами должны заботиться об обеспечении их конституционных, статутных и фактических прерогатив. Вмешательство судов в процесс размежевания полномочий двух других властей вызывается и объясняется главным образом обязанностью судов защищать права и интересы граждан, поскольку эти права и интересы могут быть затронуты в ходе демаркации названных полномочий. Верхов ный суд сам решает вопрос о том, стоит ли ему вмешиваться в спор о Oregon Law Review. 1973, Spring. -№3. - P. 220. 287 ^Oregon Law Review. - 1973, Spring. -№3. - P.212. 286 полномочиях законодательной и исполнительной ветвей власти. Законодательная и исполнительная ветви власти обладают значительным числом конституционных, статугарных и фактических полномочий во всех сферах осуществления государственной власти, в том числе в сфере законодательной и правоприменительной. По большей ча сти эти полномочия носят совместный характер. Те полномочия, которые можно назвать односторонними, т.е. присущими только одной ветви власти, не всегда таковыми являются в действительности, так как их осуществление в той или иной мере связано с функционир ованием другой власти. Так, скажем, президентское право вето по видимости является односторонним полномочием, но его применение невозможно без позитивной акции конгресса - нет билля, нет вето. Кроме того, президентскому вето противостоит опять-таки однос тороннее вето конгресса - законодательное вето, которое вызывается к жизни только соответствующей акцией исполнительной ветви власти. Даже такое одностороннее полномочие конгресса, как импичмент, органически связано с главой исполнительной власти и высши ми федеральными должностными лицами, назначаемыми "по совету и с согласия сената". Важнейшими односторонними полномочиями главы исполнительной ветви власти, применение которых не сопряжено с положительным участием конгресса, является право вето, привилегия исполнительной власти и право отстранения высших федеральных должностных лиц от должности. Право вето достаточно подробно регламентируется в разд. 7 ст. 1 Конституции. Основное содержание данного констетуционного положения сводится к следующему. Во-первых, объектом президентских возражений (термина "право вето" в разд. 7 нет) являются все билли, а также приказы, резолюции и решения, принимаемые совместно обеими палатам и конгресса, а не одной из них. Во-вторых, если билли и иные совместные документы принимаются простым большинством голосов присутствующих депутатов, составляющих кворум в каждой палате, то для преодоления президентских возражений требуется квалифицирован ное большинство в каждой из палат. Иными словами, процедура преодоления вето намного сложнее, чем обычная законодательная процедура одобрения биллей и иных совместных документов. В-третьих, президент может отклонить или одобрить весь билль или иной докум ент целиком, а не отдельные его положения или статьи. 288 В-четвертых, конституция представляет президенту десятидневный срок для рассмотрения билля или иного документа, в который не засчитываются воскресенья. Подписание президентом билля в течение этого срока означает одобрение билля и его вступление в силу (п ромульгация). Воздержание от подписи в течение названного срока, если он не прерван окончанием сессии конгресса или досрочным перерывом в его работе, также означает одобрение билля или совместного документа. В-пятых, в случае перерыва десятидневного срок а вышеуказанными обстоятельствами все билли и совместные документы, не подписанные президентом, считаются отклоненными, как если бы глава исполнительной ветви власти применил по отношению к ним свое право вето. К конституционной конструкции президентского права вето жизнь и судебная практика прибавили некоторые существенные черты, что придало этому полномочию тот облик, который ему присущ в настоящее время. Привилегия исполнительной власти приобрела особое значение в период "уотергейтского кризиса" и привлекла к себе внимание как ученых и публицистов, так и государственных деятелей и политиков. Однако до сих пор в американской литературе не существует сколь ко-нибудь общепринятого толкования этого понятия. Крупнейший авторитет в американском конституционном праве профессор Лоуренс Трайб начинает соответствующий раздел своей монографии следующими словами: "Привилегия исполнительной власти не упоминается ни в конституции, ни в конституционных дебатах. Несмотря на этот факт, президенты часто прибегали к такой привилегии, когда по тем или иным причинам они хотели накинуть на себя тогу секретности"". Другой гарвардский профессор, крупнейший авторитет в области истории американского права, Рауль Бергер в своей обширнейшей монографии "Привилегия исполнительной власти: конституционный миф" пишет, что в отличие от большинства других мифов, происхождение которых затерялось во тьме веков, миф о "привилегии исполнительной власти" является продуктом XIX столетия. Представление о ней сложилось в результате прецедентов, созданных рядом президентов при соответствующих обстоятельствах^. Сам термин "привилегия и сполнительной влас" Tribe L.H. American Constitutional law. -N.Y., 1978. - P.202. " Berger R. Executive privilege: A constitutional myth. Cambridge (Mass), 289 19-1218 ти", т.е. соединение двух английских слов "исполнительная власть" и "привилегия" (по-английски два слова, а не три. - А. М.), появился в одном из судебных решений в 1958 г. И действительно, до недавнего времени ни в солидных монографиях, ни в юридических и политических словарях этого термина не было. Тем не менее понятие "привилегия исполнительной власти" сейчас стало общепринятым и тесно связано с понятием "разделение властей". Самое общее определение "привилегии исполнительной власти" сводится к праву президента удерживать информацию, которая, по его мнению, является конфиденциальной, от конгресса и судебной ветви власти. Это право объясняется соображениями государственной без опасности. В него включается также право президента воздерживаться от предоставления двум другим ветвям власти информации, касающейся его частной жизни. "Привилегии исполнительной власти" противостоит также предполагаемое право законодательной и право су дебной власти получать все необходимые им сведения о деятельности исполнительной власти. На стыке этих двух открыто противостоящих друг другу претензий возникают острейшие конфликты, прямо затрагивающие весь механизм системы "сдержек и противовесов". В р ешении Верховного суда по делу "Соединенные Штаты против Никсона" (1974) было сказано: "Привилегия (исполнительной власти) является фундаментальной для деятельности правительства и своими корнями пронизывает всю систему разделения властей, предусмотренну ю конституцией"^. Конфликты по поводу привилегии исполнительной власти затрагивают не только самого президента, 535 законодателей в конгрессе и девять членов Верховного суда, а неизмеримо более широкий круг федеральных должностных лиц. Конституционная обязанность заботит ься о "должном исполнении законов" формально возложена на президента, но фактически этой деятельностью занимаются сотни федеральных бюро и агентств, которые в малой степени контролируются главой государства и членами его кабинета. Существует миф о том, пишет Филипп Курлянд, что законодательные функции осуществляются 100 сенаторами и 435 конгрессменами, должным образом для этого избираемыми. 1975.-P.I. " United States v. Nixon, 418 US 683,708 (1974). 290 "В действительности же существует полупостоянная бюрократия на Капитолийском холме, которая осуществляет большинство законодательных функций большинства законодателей" . Привилегия исполнительной власти, как уже отмечалось, совершенно не институционализирована, неизвестна конституции, федеральному законодательству и судам. Тем не менее она практически применяется президентами для защиты независимости исполнительной власт и от посягательств законодателей и судей "ради интересов национальной безопасности". Эта привилегия до недавнего времени формулировалась и обосновывалась самими президентами. Сейчас - после "уотергейта" - положение изменилось, но единства взглядов ни отн осительно объема этой привилегии, ни относительно границ и способов ее применения не существует. Наиболее распространенным является мнение, согласно которому в состав привилегии исполнительной власти включаются два права президента. Во-первых, это право на конфиденциальность, в соответствии с которым он может отказать конгрессу, точнее его комитетам , в его требовании предоставить информацию и документацию, касающиеся самого процесса принятия решений исполнительной властью. В этом случае речь идет чаще всего об осуществлении президентом его полномочий верховного главнокомандующего вооруженными силам и и лидера внешней политики, так как именно в этих сферах конфиденциальность теснее всего связана с национальной безопасностью. Обычно имеются в виду приватные консультации и советы, которыми обеспечивает президента его штабной аппарат. Во-вторых, сотруд ников исполнительной власти, и прежде всего аппарат Белого дома, не могут обязать свидетельствовать перед комитетами конгресса о внутренних отношениях в ведомстве главы исполнительной ветви власти. Дело вице-президента Спиро Агню и уотергейтский скандал выдвинули на авансцену еще одну проблему - предоставлять суду такую информацию, считающуюся конфиденциальной с точки зрения Белого дома, которая, по мнению суда, является доказательством по рассматриваемому им делу. Обосновывая отказ президента предоставить расследователь-скому подкомитету сената магнитофонные записи, касающиеся "уотергейтского дела", представитель Белого дома заявил: "Прези" KurlandPh. В. Watergate and the Constitution. - Chicago, 1978. - P.35. 291 дент будет осуществлять свою привилегию исполнительной власти, чтобы сохранить приватность консультаций президента с его советниками и сохранить независимость исполнительной ветви правительства от вторжения законодательной ветви"^. В своем письме от 6 июля 1973 г. президент подтвердил, что его отказ предоставить названную информацию основан на его конституционной обязанности сохранить в неприкосновенности полномочия и прерогативы исполнительной ветви власти. "Ни один президент, - п исал он,- не смог бы осуществлять свои функции, если бы приватные деловые бумаги, подготовленные его личным аппаратом, были предоставлены публичной критике. Формулирование здоровой государственной политики требует, чтобы президент и его личный штаб были способны общаться между собой в обстановке полного доверия и чтобы их предварительные суждения и откровенные комментарии относительно внутри- и внешнеполитических проблем и соответствующих лиц оставались конфиденциальными" . Однако атака законодательной и судебной властей на привилегию исполнительной власти оказалась не только сильной, но и пользовалась поддержкой общественного мнения. Конгресс сформулировал положение о том, что он вправе получать от президента любую информацию, которую он считает необх одимой для эффективного осуществления законодательной деятельности. Конгресс не ставил под сомнение само существование привилегии исполнительной власти (в отличие от профессора Рауля Бергера он не считал ее мифом.- А. М.), но заявил, что обладает правом допуска ко всем документам, находящимся у ведомств исполнительной вл асти, если они имеют отношение к производимым расследованиям. Конгресс признал право Белого дома на конфиденциальность только в вопросах национальной безопасности, но не более. При этом было оговорено, что само понятие "национальная безопасность" должно быть истолковано в собственном смысле слова и ни при каких обстоятельствах не подлежит расширительной интерпретации. Позицию конгресса весьма определенно выразил сенатор Сэм Эрвин: "Я не думаю, что привилегия исполнительной власти может вообще прикрывать какую-либо политическую деятельность... Я также придерживаюсь позиции, что привилегия исполнительной власти не уполномочивает президента сохранять в секрете информацию, касающуюся преступного поведения его помощников или кого-либо еще"^. Аналогичные претензии были предъявлены президенту и федеральными судами. Их позиция сводилась к тому, что привилегия исполнительной власти не может помешать им получить любую информацию, которая может иметь отношение к делам, находящимся в их производств е. Как известно, в конечном счете президент вынужден был уступить и предоставить конгрессу и судам требуемую ими информацию, включая документы и магнитофонные пленки. 24 мая 1974 г. специальный прокурор по расследованию "уотергейтского дела" Леон Джаворски обратился непосредственно к Верховному суду с просьбой окончательно решить вопрос о том, имеет ли президент право удерживать от суда доказательства преступлений, со вершенных его помощниками^. Верховный суд принял дело к своему производству и, единогласно постановив, что президент такого права не имеет, обязал Р. Никсона передать суду дополнительно 64 магнитофонных пленки, опубликование которых привело к первой в ис тории США досрочной отставке главы исполнительной ветви власти. В своем знаменитом июльском решении 1974 г. Верховный суд постановил: "Мы пришли к заключению, что когда основание для подтверждения привилегии (исполнительной власти) в отношении затребован ных судом материалов, необходимых для рассмотрения уголовного дела, опирается только на общую заинтересованность в конфиденциальности, оно не может превалировать над фундаментальным требованием должной правовой процедуры в честном отправлении уголовного правосудия. Общее подтверждение привилегии должно отступить перед явной и конкретной потребностью в доказательстве при рассмотрении уголовного дела". В соответствии с этим постановлением Верховного суда федеральный судья Джон Сирика, рассматривавший угол овное дело уотергейтских "водопроводчиков", бьи уполномочен решить, какие материалы подпадают под действие привилегии исполнительной власти, а какие должны ^ United States News and World Report. - 1973, July 30. - P. 17. "lbid.,p.l8. 292 ^Ibid. " laworski L. The right and the power. -N.Y" 1977. - Ch. XII. 293 быть переданы специальному прокурору. Таким образом, привилегия исполнительной власти утратила тот абсолюпный характер, какой ей старались придать президенты^. Во время "уотергейтского кризиса" дискуссия вокруг привилегии исполнительной власти вышла за первоначально поставленные рамки. Вопрос был сформулирован значительно шире: обязан ли президент информировать обо всех своих решениях нацию и конгресс? Обязан л и он по требованию законодательной и судебной властей предоставлять необходимую им информацию обо всех аспектах деятельности исполнительной ветви власти, включая процедуру принятия решений? Либерально мыслящие ученые и публицисты ответили на этот вопрос положительно. Профессор Р. Бергер приходит к следующему выводу: "Тот, кто контролирует поток информации, управляет нашими судьбами. Одна война во Вьетнаме дала тому бесчисленные доказательства. Учредители конституции вовсе не считали, что народ и конгрес с должны получать лишь столько информации, сколько для них, по мнению президента, будет достаточно. Как партнер, старший партнер, в деле управления нашим государством конгресс имеет право на получение всей информации, относящейся к его деятельности"^. Сл едует, однако, заметить, что окончательно этот вопрос решен лишь доктриной, а не конгрессом и судами. С точки зрения строго конституционной в проблеме практического применения привилегии исполнительной власти остается еще много белых пятен, которые могут быть ликвидированы окончательно только конгрессом и судом. Право президента США отстранять высших федеральных должностных лиц от должности неоднократно являлось яблоком раздора между исполнительной и законодательной ветвями власти, так как конституция не содержит по этому предмету сколько-нибудь конкретных и не допускающих кривотолков постановлений. Право отстранения тесно связано с правом назначения. В конституции говорится о двух процедурах назначения федеральных должностных лиц. Высшие должностные лица, поименованные в конституции, и все те, которые могут быть учреждены конгрессом, назначаются совместно президентом и сенатом. Установленная конституцией процедура предусматривает две стадии: подбор кандидатуры президентом и предложение ее сенату и утверждение кандидатуры двумя третями голосов присутствующих и голосующих сенаторов - "по совету и с согласия сената". Низш ие должностные лица, учреждаемые актом конгресса, назначаются без участия сената единолично президентом, судами или главами департаментов. Относительно же процедуры и оснований досрочного отстранения от должности конституция содержит лишь одно положение (ст. П, разд. 4), согласно которому все гражданские должностные лица Соединенных Штатов могут быть привлечены к ответственности в порядке и мпичмента за совершение измены, взяточничества или другого тяжкого преступления или мисди-минора и в случае признания их виновными отстраняются от должности. Поскольку процедура импичмента применялась крайне редко и только в отношении президентов и федер альных судей, можно заключить, что конституция фактически оставила вопрос о досрочном отстранении от должности всех высших федеральных лиц открытым. Профессор Л. Трайб говорит об этом следующее: "Конституция нигде ясно не указывает, владеют ли конгресс и ли президент, или оба вместе правом отстранения от должности каких-либо других назначаемых должностных лиц, кроме федеральных судей и подчиненных наемных служащих"*. Процедура импичмента даже теоретически не могла считаться основным способом отстранения федеральных должностных лиц. Вряд ли кому-нибудь могло прийти в голову, что председатель федерального окружного суда может уволить нанятого им клерка только с согласия сената. Тем не менее понадобилось специальное решение Верховного суда, в котором он по лностью отверг предположение о том, что конституция ввела импичмент как единственный способ досрочного увольнения федеральных должностных лиц^. Около 80 лет конгресс не мешал президенту досрочно отстранять чиновников исполнительной ветви власти от должности. Положение изменилось в 1867 г. с принятием Акта о сроках пребывания в должности, который запретил президенту увольнять членов кабинета, наз начаемых "по совету и с согласия сената", без согласия верхней палаты. Однако вмешательство конгресса в " Tribe L.H. Op.cit, р. 186. " Shurtleffv. United States, 180 US, 311 (903). 295 *° Hamilton J. The power to probe. - N.Y" 1977. -P. 178. "' The fall of a President. - Wash., 1974. - P.194, 195. ^ Berger R. Executive privilege: A constitutional myth. - P.388. 294 осуществление президентом права отстранения от должности продолжалось всего лишь 20 лет. В 1887 г. Акт 1867 г. был отменен, а по ^ошествии еще 40 лет Верховный суд США в решении по делу Майерс против Соединенных Штатов (1926) признал неконституционным Ак т 1867 г. и некоторые другие законы, касающиеся досрочного отстранения от должности. Верховный суд в решении 1935 г. сформулировал положение о том, что создаваемые конгрессом квазизаконодательные и квазисудебные агентства должны осуществлять свои права и обязанности независимо от контроля исполнительной власти, а досрочное отстранение до лжностных лиц этих агентств может быть осуществлено только по причинам, указанным в законе, их учредившем. Судебная практика по делам об отстранении от должности чиновников регулирующих агентств свидетельствует о том, что суды никогда не пытались принудить президента восстановить в должности уволенного им чиновника агентства. Речь всегда шла лишь о выплате не полученного чиновником жалованья. Теоретически суд может своим приказом предупредить увольнение или восстановить в должности уволенного, но он никогда этого не делал. Граница, разделяющая сферы полномочий трех властей, и прежде всего законодательной и исполнительной, никогда не остается спокойной. В период "уотергейтского кризиса" разгорались жестокие скандалы, но и они кончались ничем. Даже знаменитая "Ночная резня в субботу", учиненная Р. Никсоном 20 октября 1973 г., осталась без последствий. В настоящее время сложилась следующая ситуация в сфере осуществления права отстранения от должности. Считается, что президент может отстранять федеральных должностных лиц по собственному усмотрению только в тех случаях, если они заняты в исполнительных а гентствах, непосредственно подчиненных главе исполнительной ветви власти. Если же речь идет об агентствах, учрежденных конгрессом, но лишь формально входящих в федеральную администрацию и не являющихся в полном смысле слова исполнительными, то дискрецион ные полномочия президента могут быть ограничены. Иными словами, в этом случае требуется одобрение или согласие конгресса. В сущности можно говорить о том, что президент обладает дискреционными полномочиями увольнять тех федеральных 296 должностных лиц высшего эшелона, которые являются политическими исполнителями и строго подчинены партийным интересам в своей деятельности. Они в широком смысле слова составляют "команду президента" и остаются в должности в течение срока его полномочий, е сли не будут уволены досрочно по усмотрению главы исполнительной ветви власти. С точки зрения американских политических стандартов президент Дж. Форд поступил вполне правомерно, отстранив Дж. Шлесинджера от должности министра обороны без предварительного уведомления. "Вашингтон пост" так комментировала это событие: "Шлесинджера вне запно сместил и поставил в неловкое положение президент, который не дал никакого публичного объяснения по этому поводу, кроме заявления о том, что после пребывания на посту в течение 15 месяцев и проведения "успешной внешней политики" он хочет иметь в Пе нтагоне и ЦРУ "своих парней"^. Не испытал никаких угрызений совести и президент Рональд Рейган, когда летом 1982 г. он заставил уйти в отставку государственного секретаря Александра Хейга, не поладившего с некоторыми друзьями президента. Когда Рейгана сп росили на пресс-конференции, почему он сделал это в разгар Средне-восточного кризиса, Р. Рейган ответил спокойно и туманно: "Если бы я думал, что в этом есть что-то такое, что касается благополучия американского народа и ему нужно об этом знать, тогда я был бы откровенен... и рассказал бы ему"^. Назначение нового государственного секретаря Джорджа Шульца прошло в сенате вполне благополучно. Принцип противостояния законодательной и исполнительной властей, положенный в основу системы "сдержек и противовесов", нашел свое выражение в известной симметрии полномочий, присущих противостоящим и одновременно сотрудничающим властям. Анализу законодательного вето следует предпослать следующую общетеоретическую посылку. С точки зрения формально-юридической глава исполнительной ветви власти во всех вопросах внутренней политики играет по отношению к конгрессу главным образом вспомогател ьную роль. Американская доктрина сводит роль президента во внутренних делах к трем основным позициям, " The Washington Post - 1975. - Nov. 12. ^ Newsweek. - 1982. - July 12. - P. 17. 297 выводимым из разд. 3 ст. П конституции: информирование конгресса о состоянии Союза, рекомендация конгрессу таких законодательных мер, которые он сочтет необходимыми и целесообразными, и забота о том, чтобы законы должным образом применялись. Законодательное вето впервые появилось в политической практике США в 1932 г., когда был принят закон об ассигнованиях на нужды законодательных органов, который уполномочивал президента Г. Гувера осуществлять реорганизацию органов исполнительной власти. В этот закон было включено положение о том, что любая палата конгресса в течение 60 календарных дней может признать недействительным любой указ президента, принятый во исполнение полномочий, делегированных ему вышеуказанным законом. С тех пор законодательное вето получило право на существование. Оно представляет собой запрет, налагаемый конгрессом в целом, одной из его палат или соответствующим постоянным комитетом на нормативные акты, принимаемые президентом по делегации конгресса. Уполномочие на осуществление законодательного вето с указанием сроков и субъектов, на это уполномочиваемых, содержится каждый раз в соответствующем акте конгресса. Сам акт применения законодательного вето осуществляется принятием совместной или простой резолюции^. В отличие от биллей и совместных резолюций, которые вступают в силу только с санкции президента и соответственно могут быть им отвергнуты, совпадающие и простые резолюции не нуждаются в конфирмации главы исполнительной ветви власти. Этим объясняется особ ая сила и эффективность законодательного вето, поскольку оно является фактически абсолютным, резолютивным, а не отлагательным, суспенсивным, как конституционное вето президента. Дело дошло до того, что в июне 1978 г. президент Дж. Картер обратился к конгрессу с посланием, посвященным специально законодательному вето и практике его применения. Президент выразил недовольство по поводу активизации использования Капитолием законодат ельного вето, которое, по словам Картера, способно принести "не столько пользу, сколько вред" . В послании президента Дж. Картера и в американской периодической печати приводятся весьма убедительные данные о том, что законодательное вето становится все более грозным оружием в руках законодателей и весьма досаждает исполнительной власти. Достаточно сказать, что в настоящее время насчитывается уже несколько сот статутов, предусматривающих применение права законодательного вето. Около 200 законов предусматривало возможность применения однопалатного вето. Активизация применения конгрессом законодательного вето явилась реакцией на те скандальные злоупотребления, которые были совершены федеральной администрацией в 70-е годы. В числе этих злоупотреблений - грязная война во Вьетнаме, тайные бомбардировки Камб оджи, "уотергейтские" мошенничества, участие ЦРУ в совершении государственного переворота в Чили, незаконные поставки оружия, грубые нарушения гражданских прав разведывательными и иными органами и многое другое. Так, в 1973 г. была принята резолюция о военных полномочиях, которая предоставила конгрессу право налагать законодательное вето на решения президента о посылке вооруженных сил в районы боевых действий, если конгресс не принял декларацию об объявлении вой ны. Это положение о введении законодательного вето, по словам сенатора Э. Кеннеди, явилось существенной мерой для восстановления конституционной ответственности конгресса "объявлять войну" и "набирать и содержать армию". Фактически институционализированная в систему "сдержек и противовесов" практика законодательного вето была неожиданно торпедирована Верховным судом США в июне 1983 г. В своем решении, принятом большинством (семь против одного), суд признал неконституцион ным положения о законодательном вето 60 федеральных законов. Председатель суда У. Бергер от имени большинства заявил, что решение обусловлено необходимостью "поддержать систему разделения властей и предупредить эррозию тщательно определенных границ полно мочий соответствующих властей". Это решение Верховного суда вызвало резкое недовольство большинства членов палаты представителей и сенаторов. См.: Мишин А. А. Государственное право США. - М.: Наука, 1976. С. 113,114. 298 ^ См.: Савельев В.А. Законодательное вето // США: Экономика, политика, идеология. - 1979. - № 3.-С.120. 299 В арсенале средств, применяемых конгрессом для контроля за деятельностью аппарата исполнительной власти в рамках системы "сдержек и противовесов", особое место занимают его рассле-довательские полномочия. Эти полномочия относятся к числу подразумеваемых и не могут быть выведены из какого-либо конкретного положения конституции. Хотя конституция и отцы-основатели нигде не упоминают о расследовательских полномочиях законодательной власти, фактически этим правом в той либо иной мере располагали еще колониальные законодательные собрания. Оно было заимствовано из парламентской практики Британии. В американской литературе в настоящее время почти не ставится под сомнение тот факт, что "конституция предоставляет конгрессу подразумеваемое полномочие проверять деятельность исполнительной ветви власти"^. Обратная сторона этого полномочия конгресса - о бязанность исполнительной власти предоставлять законодателям требуемую ими информацию - ожесточенно отрицалась администрацией Р. Никсона в период "уотергейтского кризиса". Позиция Белого дома сводилась к тому, что привилегия исполнительной власти позволя ет президенту и его агентам удержать любую информацию, хотя сама привилегия исполнительной власти имеет такую же базу в писаной конституции, что и расследовательские полномочия конгресса. Когда генеральный атторней Ричард Кляйндинст был вызван в апреле 1 973 г. на совместное заседание трех подкомитетов сенатского комитета по правительственным операциям и юридического комитета, то он заявил, что "доктрина разделения властей предоставляет президенту конституционное право по своему усмотрению удерживать опр еделенные документы и информацию, находящуюся в его владении или во владении исполнительной ветви власти, от насильственных процессов законодательной либо судебной ветви правительства, если он полагает, что раскрытие повредит должному осуществлению его к онституционных функций"^. Сейчас, конечно, политический климат другой, нет уотергейтского ожесточения в отношениях всех трех властей, но, как говорят англичане, "под пеплом всегда есть огонь". ^ Hamilton J. Ор. Cit, р. 160. "° Hamilton J. Ор. Cit, р. 157. Расследовательские полномочия к настоящему времени признаны конституционными в ряде решений Верховного суда. Так, в решениях по делам Соединенные Штаты против Рамли (1953) и Уоткинс против Соединенных Штатов (1957) было записано, что "важной обязанностью представительного органа является усердное наблюдение за всеми делами правительства". Суд отметил, что "право конгресса на проведение расследований... охватывает проверку департаментов Федерального правительства с целью выявления коррупции, неэффективн ости и расточительства". В этих решениях развивалась идея о том, что без расследовательских полномочий конгресс не сможет должным образом осуществлять свои конституционные права и обязанности. Без получения необходимой информации, отмечали судьи, нельзя принимать законы, отменять законы, ассигновать деньги, утверждать президентские назначения, ратифицировать договоры и т.д. "Если конгресс не будет расследовать деятельность исполнительной ветви власти, -заключает Дж. Гамильтон, - он не сможет информирова ть народ о состоянии дел в его правительстве. Короче, лишить конгресс права расследовать - это значит кастрировать его"^. Значительными являются систематические расследования, осуществляемые комитетами и подкомитетами конгресса. Достаточно вспомнить весьма эффективную деятельность сенатского Особого комитета по расследованию президентских избирательных кампаний, возглавляем ого сенатором Сэмом Эрвином, который расследовал "уотергейтский скандал". Широкую известность получила деятельность юридического комитета палаты представителей, которая завершилась принятием статей импичмента, т.е. обвинением президента Р. Никсона в сове ршении преступлений и правонарушений. В 1975 - 1976 гг. особые комитеты палаты представителей и сената расследовали деятельность Федерального бюро расследований, Центрального разведывательного управления, Управления военной разведки, Агеетстаа национальн ой безопасности. Эти расследования завершились скандальными разоблачениями - подготовка заговоров с целью убийства лидеров иностранных государств, запугивание американских граждан, а также совершение иных правонарушений и преступлений. Для оценки подлинного значения расследовательских полномочий конгресса, практики их осуществления и конечных реlbid.,p.l61. 300 301 зультатов необходимо принять во внимание ряд весьма существенных обстоятельств. Во-первых, человеческие ресурсы, которыми располагает конгресс при проведении расследований, весьма ограничены. Они состоят из 535 членов обеих палат конгресса, 1600 технических помощников и экспертов, обслуживающих конгрессменов, и небольшого штата ведо мства генерального контролера. Им противостоит громадный федеральный бюрократический аппарат, в состав которого входит более 5 млн. гражданских и военных служащих. Эти люди заняты в огромном количестве федеральных исполнительных агентств и иных бюрократи ческих ведомств, нередко делающих свою работу независимо как от конгресса, так и от президента. Во-вторых, любое расследование каких-либо подразделений исполнительной ветви власти, предпринимаемое комитетами конгресса, означает прежде всего получение соответствующей информации о деятельности подлежащих расследованию ведомств. Получение же такой инф ормации сопряжено с большими трудностями. Для того чтобы уклониться от предоставления информации комитетам конгресса, федеральная бюрократия прибегает к различным приемам. "Хитроумный бюрократ знает множество путей, чтобы уклониться от раскрытия фактов"^. Великолепно действует обыкновенная хрест оматийная волокита. Часто федеральная бюрократия снабжает конгресс искаженной или просто фальсифицированной информацией. Можно завалить рассле-довательский комитет избыточной и сознательно усложненной информацией, что фактически равносильно отказу в пред оставлении информации. Нельзя забывать о том, что в эпоху научно-технической революции деятельность многих исполнительных агентств специализирована. Но даже в тех случаях, когда член расследовательского комитета обладает специальными знаниями, это ему ма ло помогает, так как эксперты-бюрократы всегда могут обвести его вокруг пальца. В американской литературе отмечалось, что всякий раз, когда конгрессмен пытался вторгнуться в сферу таких военных секретов, как производство современного ядерного и ракетного оружия, "он рисковал оказаться в положении самонадеянного и невежественного дурака"". Отсутствие достаточного персонала, затруднения, связанные с получением информации, недостаток экспертов в соответствующих областях резко снижают эффективность применения расследова-тельских полномочий конгрессом, но отнюдь не превращают их в бесполезный атрибут. Самым мощным, но и одновременно редко применяемым орудием воздействия на исполнительную власть в руках конгресса является импичмент, который был заимствован американцами из парламентской практики Англии. По констипуции импичмент представляет собой особую судебную процедуру, возбуждаемую и осуществляемую обеими палатами конгресса в отношении федеральных гражданских должностных лиц. Субъектами ответственности являются президент, вице-президент и все другие гражданские должностные лица Соединенных Штатов. Следовательно, эта процедура не распространяется на должностных лиц военного ведомства. Исключаются из круга субъектов импичмента также депутаты палаты представителей и сената, так как разд. 5 ст. 1 предписывает: "Каждая палата является судьей правомерно сти выборов, результатов голосования и квалификаций своих собственных членов... Каждая палата... может наказывать своих членов за недостойное поведение и с согласия двух третей исключить их из своего состава". Процедура импичмента не применяется к частным лицам, однако находящееся в отставке должностное лицо не пользуется иммунитетом от импичмента за действия, совершенные им во время пребывания в должности^. Весьма скудная практика показывает, что фактически п роцедура импичмента применялась или возбуждалась только в отношении президентов и федеральных судей. До сих пор ни теория, ни практика не решили окончательно вопроса об основаниях для привлечения к суду импичмента. Согласно разд. 4 ст. II конституции такими основаниями являются "измена, взяточничество или другое тяжкое уголовное преступление или мисдими нор". Из этого перечня преступлений, подлежащих наказанию по суду импичмента, конституцией определяется только измена. Разд. Зет. Ill гласит: "Измена Соединенным Шта- " Hamilton J. Ор. Cit. - Р.ХП. ^ Tribe L. Ор. Cit. - Р.216. 303 " Krasner М. A.,.Chabasky St. G" Jones D.K. American Government. - N.Y., 1977.-P. 100. 302 там состоит только в начале войны против них, в присоединении к их врагам, в оказании им помощи и услуг". Понятие "взяточничество" никогда не вызывало сомнений, так как оно достаточно однозначно истолковано в американском праве. Более сложно обстоит дело с понятием "тяжкое уголовное преступление или мисдиминор". Сюда относятся: злоупотребление вверенными сум мами, злоупотребление официальной властью, небрежение должностными обязанностями, посягательство на законодательные прерогативы или их оскорбление и коррупция. В американской литературе неоднократно высказывались мнения о том, что конституционные основания импичмента, даже при их точной интерпретации, нельзя считать исчерпывающими. Эти основания сводятся только к уголовным преступлениям. Однако возможны ситуаци и, когда импичмент может быть возбужден за действия, не содержащие в себе состава преступления. Многие американские юристы полагают, что основанием для возбуждения импичмента может послужить любой поступок президента, подрывающий доверие к федеральному п равительству^. Некоторые авторы считают, что для импичмента достаточно обвинения в некомпетентности, дурном управлении, моральном несоответствии занимаемой должности. Интересные мнения были высказаны в редакционной статье газеты "Нью-Йорк тайме" в разгар "уотергейтского скандала": "Преступления, за которые должностное лицо может быть привлечено к ответственности в порядке импичмента, подразделяются на две основные категории: это политические преступления, сопряженные с антиконституционным злоупотреблени ем президентской властью или антиконституционным ограничением прерогатив конгресса, и преступления, которые носят скорее уголовный характер и касаются таких правонарушений, которые - если бы речь шла об обычном гражданине - могли бы повлечь за собой угол овное преследование, но, когда речь идет о президенте США, влекут за собой импичмент"^. По смыслу сказанного газета отнюдь не исключает возможности возбуждения импичмента по моральным основаниям. В истории США лишь два президента стали объектами применения процедуры импичмента. Президент Эндрю Джонсон был The law of Presidential impeachment. - N.Y., 1974. rnt ^T " * -' The New Uork Times. -1973, Nov., 29. 304 предан суду импичмента в 1867 г. палатой представителей на том основании, что он попытался отстранить от должности военного министра Эдвина Стэнтона в нарушение положений Акта о продолжительности пребывания в должности 1867 г., который впоследствии был п ризнан неконституционным. Для признания Э. Джонсона виновным в сенате не хватило одного голоса. Уже тогда подобное обвинение не рассматривалось как чисто уголовное преступление. Член палаты представителей Джон Брингэм, возглавлявший группу инициаторов им пичмента, писал в 1868 г.: "Достаточным для импичмента тяжким преступлением или мисдиминором является такой, который по своей природе и последствиям подрывает основные и существенные принципы правительства или причиняет значительный вред публичным интере сам и, таким образом, может состоять в нарушении конституции, закона, официальной присяги, обязанностей, совершенных посредством действия или бездействия или, без нарушения позитивного права, посредством злоупотребления дискреционными полномочиями из низ менных побуждений или для низменных целей"^. Речь, следовательно, идет не об обычных тяжких преступлениях и мисдиминорах, подсудных судам общей юрисдикции, а об особых преступлениях и мисдиминорах, сопряженных с посягательством на конституционную и обычн ую законность и другие объекты, перечисленные в вышеприведенной цитате. Особенно интересна последняя часть цитаты, где говорится о тяжких преступлениях и мисдиминорах, не сопряженных с нарушениями позитивного права. Таким образом, имеются в виду все-таки моральные проступки. Достаточный материал для размышления об основаниях импичмента дает деятельность юридического комитета палаты представителей, которая сформулировала статьи импичмента в отношении президента Ричарда Никсона. Как отмечает Л. Трайб, "эти три предложенные ста тьи импичмента, одобренные комитетом 27, 29 и 30 июля 1974 г., представляют собой специфическую иллюстрацию современного понимания того, что составляет тяжкое уголовное преступление и мисдиминоры"^. Юридический комитет пришел к убеждению, что президент Н иксон заслуживает "импичмента, суда и отстранения от должности", потому что он пре" Trial of President Andrew Johnson. -N.Y., 1868. - P. 157. ^ Tribe 1. Op. cit. - P.218. 305 20-121S пятствовал отправлению правосудия, а также лично и через своих подчиненных и агентов мешал проведению следствия по "уотергейтскому делу", пытался прикрыть, защитить и избавить от ответственности обвиняемых, скрывал их незаконную тайную деятельность. Во в торой статье импичмента юридический комитет обвинил Р. Никсона в том, что он в нарушение своей конституционной присяги и вопреки своему конституционному долгу "заботиться о том, чтобы законы должным образом исполнялись", "пытался в нарушение конституцион ных прав граждан получить через Управление по внутренним доходам конфиденциальную информацию... для целей, не предусмотренных законом..."; в нарушение конституционных прав граждан в незаконных целях использовал Федеральное бюро расследований, Секретную с лужбу и других должностных лиц; создал секретное разведывательное подразделение в ведомстве президента, которое частично финансировалось за счет фондов избирательной кампании и занималось тайной противозаконной деятельностью, препятствовало отправлению п равосудия; незаконно использовал свои полномочия для вмешательства в деятельность исполнительных агентств; препятствовал законным расследованиям, проводимым исполнительными, судебными и законодательными органами. В третьей статье импичмента юридический комитет установил, что президент Р. Никсон отказался предоставить этому комитету требуемую им информацию и документацию, не подчинился судебным повесткам и тем самым помешал палате представителей осуществлять свои конституционные функции по преданию его суду импичмента^. Таким образом, только в ст.1 и частично ст. П импичмента содержатся обвинения, которые могут рассматриваться как нарушение президентом федерального уголовного законодательства. В общих чертах процедура импичмента определяется ст. 1 конституции. В разд. 2 сказано, что только палата представителей имеет право возбуждать преследование в порядке импичмента. Более подробно говорится об импичменте в разд. 3: "Сенату принадлежит исклю чительное право рассмотрения всех обвинений в порядке импичмента. Заседая с этой целью, они (сенаторы) приносят присягу или дают торжественное обещание. Когда судят ^ Полный текст статей импичмента см.: Gunther G. Cases and materials on Constitutional law. -N.Y., 1975. 306 президента Соединенных Штатов, председательствует Главный судья; и ни одно лицо не может быть признано виновым без согласия двух третей присутствующих членов. Приговор по делам импичмента не может идти дальше отстранения от должности и лишения права зани мать и исполнять какую-либо почетную, доверительную или оплачиваемую должность на службе Соединенных Штатов; однако осужденный, несмотря на это, может подлежать и должен подчиниться обвинению, суду, приговору и наказанию в соответствии с законом". Процедура импичмента президента, вице-президента и других федеральных должностных лиц начинается с внесения в палату представителей резолюции об импичменте. Такая резолюция передается либо в юридический комитет палаты, либо в специальный комитет, который рассматривает предъявленные обвинения с точки зрения их значимости и обоснованности. Если комитет одобряет резолюцию, он передает ее на рассмотрение самой палаты представителей, которая в качестве "Великой общенациональной камеры предания суду" простым большинством голосов принимает статьи импичмента и направляет их сенату для решения дела по существу. Сенат не может отклонить статьи импичмента, он обязан принять дело к рассмотрению в качестве "Высокого суда импичмента". В случае рассмотрения дела през идента председательствует в сенате не вице-президент, а председатель Верховного суда. Правила процедуры, которая в целом аналогична судебной, устанавливаются председателем, но могут быть изменены по решению большинства сенаторов. Президент и другие лица, подлежащие импичменту, могут сами присутствовать в сенате при судоговорении либо их представляют атторнеи. После рассмотрения доказательств, допроса свидетелей и заслушивания мнений сторон сенат тайным голосованием решает вопрос о виновности. Для вынесе ния обвинительного вердикта необходимо две трети голосов присутствующих и голосующих сенаторов. Наказание в случае признания виновным состоит в отстранении от должности, но осужденный затем может быть привлечен к ответственности судами общей юрисдикции. На всех федеральных должностных лиц, подвергнутых суду импичмента и признанных виновными, не распространяется президентское право помилования. Кроме того, это право применяется только к тем лицам, в отношении которых вынесен приговор судом общей юрисдикц ии. С этой точки зрения представляет интерес 307 странное и неконституционное решение, принятое президентом Дж. Фордом 8 сентября 1974 г. Оно "обрушилось, как бомба, на сонную американскую публику"'^. Дело в том, что в ходе слушаний и расследований "уотергейтского дела" выяснилось, что Р. Никсон соверш ил значительное число не только должностных злоупотреблений, но и самых ординарных уголовных преступлений. В связи с этим возник вопрос о привлечении его к судебной ответственности в общем порядке вне зависимости от того, будет он признан виновн ым сенатом или нет. Вынужденный уход в отставку Р. Никсона с должности президента пресек процедуру импичмента, но оставил открытым вопрос об его уголовной ответственности. Будучи вице-президентом, а также после вступления в должность президента, Дж. Форд высказывался против помилования Р. Никсона, ссылаясь на то, что "американский народ этого не потерпит". На своей пресс-конференции 28 августа 1974 г. Дж. Форд в полном соо тветствии с американским конституционным правом заявил, что вопрос о помиловании Р. Никсона не может быть решен до тех пор, пока суд не предпримет в отношении него соответствующие действия. И тем не менее спустя десять дней он вопреки конституции своим р ешением освободил Р. Никсона от имеющей быть уголовной ответственности. Это короткое и скандальное решение заслуживает того, чтобы привести его полностью: "Я, Джеральд Р. Форд, президент Соединенных Штатов, согласно праву помилования, предоставленного мн е статьей 11 разд. 2 конституции, предоставляю полное, неограниченное и абсолютное помилование Ричарду Никсону за все преступления против Соединенных Штатов, которые он, Ричард Никсон, совершил, или мог совершить, или принимал в них участие в период с 20 января 1969 до 9 августа 1974 года"'"'. Трудно сказать, станет ли это беспрецедентное решение образцом для других президентов при аналогичных ситуациях и как оно будет истолковано кругом лиц, к которым оно может быть применено. Во всяком случае оно является не только свидетельством недальновид ности Дж. Форда, но и лишним доказательством того, что президенты могут принимать самые неожиданные решения, нимало не согласующиеся с Основным законом. До "уотергейтского скандала" импичмент почти единодушно считался спящей прерогативой конгресса, практически мало значимой. До инцидента с Р. Никсоном импичменг был применен 13 раз, и только в четырех случаях привлеченные к ответственности были признаны с енатом виновными и отстранены от занимаемых ими должностей. Из 13 федеральных должностных лиц, в отношении которых была возбуждена процедура импичмента, один был сенатором, один военным министром, один президентом и 10 были федеральными судьями'^. Таким образом, импичмент в руках конгресса оказался оружием, которое больше использовалось против судебной власти, чем против исполнительной. Однако это отнюдь не означает, что импичмент не может быть использован конгрессом для результативного влияния на испол нительную ветвь власти. Следует иметь в виду, что импичмент представляет собой чрезвычайно громоздкую процедуру, которая на длительное время может парализовать обычную деятельность законодательного органа страны. Если же эта процедура возбуждена против п резидента, то парализованными на время могут оказаться обе ветви власти, а частично и судебная. Поэтому оценивать эффективность импичмента в рамках системы "сдержек и противовесов" следует не с точки зрения частоты его применения (13 раз за 195 лет), а с точки зрения возможности его использования в критических ситуациях. В 1974 г. процедура импичмента не была доведена до конца, но Р. Никсон ушел с поста президента. Импичмент, подобно праву президентского вето, есть оружие стратегическое, а не тактическо е. Поэтому он, пребывая втуне, тем не менее оказывает влияние на поведение главы исполнительной ветви власти и всех тех высших федеральных должностных лиц, которые потенциально могут явиться его жертвами. Взаимоотношения законодателыной и исполнительной ветвей власти в финансовой сфере в том виде, в котором они существуют в настоящее время, чрезвычайно сложны, запутаны и противоречивы. Эти отношения охватывают великое множество органов, учреждений, ведомс тв, общественных организаций и частных лиц. Их объектом являются сотни миллиардов долларов, расходуемых федеральным правительством на различные нужды - от ракетных систем до охраны окружающей среды. Сюда же входят феде- '°° Kurland Ph. Ор. cit. - P. 136. "" Цит. по: Ibid. 308 Impeachment and the US Congress. - Congressional Quarterly. - 1974. -Mar., p. 8,9. 309 ральные налоги и иные источники доходов. Короче говоря, значение финансовых отношений в современную эпоху совершенно несоизмеримо с теми скромными финансовыми отношениями, которые существовали в конце ХУШ в. Этим объясняется удивительная немногословность американской конституции по данному предмету. В конституционной схеме разделения властей взаимоотношения президента и конгресса определены крайне фрагментарно, о роли же Верховного суда в этой сфере вообще ничего не сказано. Позиция конгресса в финансовой области определяется прежде всего разд.8 ст. 1 конституции, которая устанавливает перечень предметов правового регулирования, относящихся к компетенции законодательной ветви власти. По букве Основного закона конгресс имеет право устанавливать и взимать налоги, пошлины, подати и акцизные сборы, которые должны быть единообразны на всей территории Соединенных Штатов. Правило единообразия распространяется только на косвенные налоги, прямые же налоги вводятся в соответствии с п равилом пропорциональности^. Последующие решения Верховного суда придали налоговым положениям конституции всеобъемлющий характер в том смысле, что конгресс может обложить налогом любой объект, за исключением товаров, вывозимых из какого-либо штата. Конституция предоставляет конгрессу право заключать займы от имени Соединенных Штатов. Это значит, что, беря взаймы деньги (конституция ничего не говорит о том, кто может быть заимодавцем.- А. М.), конгресс создает для Соединенных Штатов в лице их высших органов государственной власти подлежащее строгому исполнению обязательство выплатить долг на тех условиях и в те сроки, которые были установлены соглашением, и не может в последующем изменить в одностороннем порядке условия соглашения. Далее Основной закон говорит о том, что конгресс имеет право набирать и содержать армии, однако при этом оговаривается, что никакие денежные ассигнования в этих целях не должны производиться более чем на двухлетний срок. Следующий пункт разд. 8 наделяет конгресс правом создавать и содержать флот. Эти скупые положения американской конституции отличались '^ The Constitution of the United States of America: Analysis and interpretation.,-P. 128,129. 310 для своего времени чисто революционной новизной. В отличие от феодальных стран Европы, где право объявлялть войну, набирать и содержать армию и флот принадлежало монархам, учредители американской конституции предоставили эти важнейшие полномочия общенаци ональному представительному учреждению -конгрессу. Установление двухлетнего предела для продолжительности военных ассигнований объяснялось страхом перед постоянными армиями. С 1921 г. институционализирована практика "бюджета исполнительной власти", состоящая в том, что активная бюджетная инициатива осуществляется только президентом и подчиненными ему ведомствами и учреждениями. Конгресс, конечно, не является безропотно утвер ждающей инстанцией. Его роль значительно весомее и активнее. Однако даже самые эффектные акции Капитолия в сфере финансовых отношений представляют собой по большей части лишь реакцию на соответствующие инициативы исполнительной ветви власти. В рамках настоящей главы мы лишены возможности рассмотреть детально крайне сложные и запутанные отношения двух ветвей власти в области финансовой. Остановимся лишь на некоторых наиболее важных аспектах этих отношений. Прежде всего следует иметь в виду, ч то в отличие от многих других стран в США любой финансовый закон принимается конгрессом дважды (речь в данном случае идет не о чисто финансовых законах, а обо всех тех законах, которые предусматривают расходование средств из государственного казначейства ). Первоначально принимается разрешающий закон, предусматривающий осуществление определенных мероприятий и производство определенных расходов. Однако никаких фактических выплат на основании такого разрешающего закона не может быть произведено. Для этого необходимо принятие билля об ассигнованиях или денежного билля, который содержит в себе обязательное для федерального казначейства предписание о выплате определенной суммы денег из государственного бюджета. '" В отечественной литературе эта проблема наиболее подробно рассматривается в диссертации Л. Д. Баренбовма. См.: Баренбойм П.Д. Взаимоотношения президента и конгресса США в сфере финансовых полномочий: Автореф. канд дис. - М.: Изд-во МГУ, 1977. 311 Разрешающие законопроекты разрабатываются и вносятся в соответствующие палаты всеми постоянными комитетами по их отраслям государственного управления. Такого рода практика проложила дорогу всем комитетам конгресса для участия в бюджетном процессе. Что ка сается биллей об ассигнованиях, то они разрабатываются и докладываются палатам только комитетами об ассигнованиях и их подкомитетами. Билли об ассигнованиях именуются денежными биллями потому, что только на основании содержащихся в них предписаний могут быть произведены казначейством выплаты в установленных ими размерах. Посредством принятия разрешающих биллей, определяющих ежегодные уровни расходов, постоянные комитеты и конгресс в целом осуществляют контроль над исполнительными агентствами. Поэтому, хотя разрешающие билли и не обязательны для казначейства, исполнительн ая ветвь власти и ее соответствующие подразделения проявляют к ним далеко не бескорыстный интерес, что порождает конфликты между Белым домом и Капитолием. Далее, содержащееся в разрешающем билле предписание об уровне расходов может оказаться существенной поддержкой федеральному агентству или программе при установлении комитетами по ассигнованиям точного размера выплат. Отсюда возможность конфликта между специализированными постоянными комитетами и комитетами по ассигнованиям. Причина таких конфликтов за ключается в том, что между разрешенными расходами и ассигнованными суммами возникает разрыв, который по федеральным программам в начале 70-х годов превышал 10 млрд. долл. "Прохождение законов о расходах через палаты конгресса дважды, - пишет исследователь американских финансовых отношений П.Д. Баренбойм, - дает некоторым законодателям возможность голосовать за санкцию на расходование денег для определенных целей, а затем, через некоторое время, под каким-то предлогом проголосовать против реального выдел ения денег на эти цели. Такая тактика дает возможность несколько уменьшить разрыв между предвыборной демагогией и реальной политикой"^. Особый интерес представляют взаимоотношения всех трех ветвей власти - законодательной, исполнительной и судебной - в такой специфической области, как сбалансирование федерального бюджета. Особенно по-американски шумный характер эта кампания приобрела в президентство Р. Рейгана. Прежде всего следует сказать, что дефицит федерального бюджета, еще совсем недавно исчислявшийся в десятках млрд. долл., достиг астрономических размеров, для определения которых приходится уже оперировать со тнями млрд. долл. Р. Рейган еще в период президентской кампании 1980 г. поднял знамя борьбы за сбалансирование федерального бюджета, но порожденная им "рейганомика" привела к совершенно противоположным последствиям. Вот что пишет об этом известный экономист Ю.И. Бобраков: "Дефицит отнюдь не новый атрибут государственного бюджета США. За годы после второй мировой войны федеральный бюджет сводился с дефицитом 32 раза, в том числе 19 раз за последние 20 лет. Попытки ря да администраций - как демократических, так и республиканских - избавиться от дефицита не имели успеха, не помог и принятый в 1974 г. закон о бюджетном контроле, согласно которому правительственные расходы должны планироваться в строгом соответствии с до ходами. "' . В стране развернулась шумная кампания за принятие специальной поправки к конституции, которая раз и навсегда решила бы эту мучительную проблему - обязала бы власти принимать только сбалансированные бюджеты и тем самым искоренила бы всяческий дефицит. Внесение в конгресс многочисленных проектов поправок к конституции о сбалансированном бюджете никого не удивляет, поскольку американцы пытались решить таким способом различные проблемы. Достаточно вспомнить ХУШ "сухую" поправку к конституции, ратифициров анную в 1919 г., которая, попросту говоря, запретила спиртные напитки. Многие думали тогда, что подобным способом можно покончить с алкоголизмом. На деле же принятие этой поправки привело к совершенно иным последствиям. Понадобилось 14 лет напряженной бо рьбы, чтобы ХУШ поправку отменить XXI поправкой, ратифицированной в 1933 г. Подобная наивная вера или откровенный цинизм движут теми, кто надеется с помощью конституционной поправки ликвидировать бюджетный дефицит. Опросы общественного мнения показывают, что от 70 до 75% американцев поддерживают идею о принятии поправки о сбалансированном бюджете. Однако люди сведущие, обладающие Баренбойм П.Д. Указ.соч., с. 18. 312 '" См.: США: Экономика, политика, идеология. -1983. - №1.- С.54. 313 специальными знаниями и государственным опытом, далеко не разделяют этой наивной веры американского обывателя во всемогущество конституционного предписания. С таким же успехом можно было бы принять конституционные поправки, запрещающие безработицу, прест упность, нищету, наркоманию и другие болезни общества. Противники поправки справедливо ссылаются на то, что в законодательстве почти всех американских штатов имеются предписания о сбалансированном бюджете, но это отнюдь не привело к ликвидации дефицита. Они предлагают свои меры, в эффективность которых, однако, мало кто верит. Весьма примечательно следующее высказывание лауреата Нобелевской премии экономиста Милгона Фридмана: "Реальная проблема состоит не в том, как сбалансировать бюджет, а в том, как г енерировать политическую волю сделать то, что должно быть сделано"'"". В марте 1979 г. бюджетный комитет сената опубликовал доклад, в котором были проанализированы различного рода проекты поправок о сбалансированном бюджете. В этом -докладе указывалось на недостатки всех предложенных поправок к конституции и высказывалось м нение, что "бюджетную дисциплину" лучше вводить не посредством конституционных новаций, а используя для достижения этой цели иные средства и методы"". На страницах печати появились выступления о том, что принятие поправки о бездефицитном бюджете покалечит способность федерального правительства служить балансиром для национальной экономики. Высказывалось опасение, что такую конституционную поправку можн о будет легко обойти, а это неизбежно приведет к потере уважения ко всей правовой системе. К тому же подчеркивалось, что предлагаемые проекты поправок не предусматривают никакого наказания за принятие несбалансированного бюджета. Да и кого наказывать? Пр езидента? Конгресс? Наконец, самое серьезное опасение состоит в том, что принятие поправки о бездефицитном бюджете необратимо исказит всю конституционную систему "сдержек и противовесов". Практическое осуществление содержащихся в поправке предписаний потребует от конгресса уступки своих огромных полномочий судам и президенту. Председатель Федерального резервного управления Пол Волкер предупредил конгресс, что применение подобной поправки приведет к тому, что президент получит право налагать выборочное или постатейное вето на любые бюджетные предписания и право удерживать по своему желанию любые федеральные ассигнования. Остается до сих пор неясным, кто сможет принудительно осуществить предписания бюджетной поправки. Высказывается мнение, что окончательное решение по всем статьям бюджета должно выноситься Верховным судом США. Короче говоря, делаются предположения, что фе деральные суды станут фактически управлять страной, не говоря уже об огромном количестве "бюджетных исков". Реальных возможностей для принятия конгрессом бюджетной поправки и последующей ее ратификации тремя четвертями штатов пока нет. Старая идея разделения властей, будучи перенесена на американскую почву, приобрела новые черты и наполнилась новым содержанием. В американских колониях, а затем независимых государствах, объединившихся после принятия конституции в Соединенные Штаты Амери ки, существовали другие социально-экономические условия. Основатели американской республики не считали верховенство парламента панацеей от всех зол. В то же время они не испытывали, подобно французам, недоверия к судам, которые во Франции до революции 17 89 г. были слепым оружием в руках монархии. "Однако, - как пишут американские авторы, -многие учредители американской конституции не без оснований опасались беспрецедентной власти формально народных законодательных собраний, усматривая в них угрозу собст венности и торговле"^. Созданная на основе американской версии теории разделения властей система "сдержек и противовесов", как и вся политико-правовая надстройка, соответствовала социально-экономическим потребностям небольшого, по нынешним понятиям, слаборазвитого государства. Однако страна росла и развивалась и в конечном счете превратилась в огромную сверхдержаву с высоко развитой экономикой. Развивалась, усложнялась и совершенствовалась и система "сдержек и противовесов". Одновременно менялось и само представление о раздел ении властей. Сейчас в американской ли- ^ Glendon М.А., Gordon M.W., Osakwe Chr. Comparative legal traditions in a nut shell. - St. Paul (Mimi.), 1982. - P.55. 315 ^ Newsweek. - 1983. - Febr. 28. - P.36. ^ Congressional Record. - 1979. - Mar. 9 - P.2550. 314 тературе уже редко можно встретил" рассуждения о системе "сдержек и противовесов", которые не принимали бы в расчет влияние таких факторов, как крупный капитал, постоянная бюрократия, партии, группы давления, система массовой информации. За время своего почти двухсотлетнего существования система "сдержек и противовесов" претерпела много изменений и неоднократно оказывалась в кризисных ситуациях. Однако в конечном счете она в очередной раз проявляла, как и все американское государство, сп особность адаптироваться к меняющимся внутренним и внешним условиям. Контрольные вопросы к главе XII 1. Каково соотношение конституционного принципа разделения властей и принципа "сдержек и противовесов? 2. Какая из ветвей власти - исполнительная, законодательная или судебная - является гарантом демократизма конституционного режима? 3. Каково значение независимой и сильной судебной власти в системе разделения властей? 316

Яндекс.Почта